Глава 10. Правительство в зарубежных странах

 

 

§ 1. Место правительства в системе высших органов государства

Правительство и руководимый им аппарат управления — важнейшая составная часть и центральное звено всего государ­ственного механизма. В различных странах высший орган прави­тельственной власти может иметь различные наименования. Наи­более распространенное из них — совет министров, государствен­ный совет, федеральный совет и т. п. В качестве собирательного используется термин "правительство".

 

Правительство как носитель исполнительной власти

Правительство в большинстве зарубежных стран осуществ­ляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее суще­ственные общественные интересы. Оно выступает как основной государственный орган, обеспечивающий проведение внутренней и внешней политики государства, охрану и защиту конституцион­ного строя.

Правительство играет главную роль в разработке и форму­лировании основных целей политики государства, определении путей и средств их достижения и осуществления.

Усиливается независимость правительства от парламента. Практика последних десятилетий подтверждает, что зачастую парламентарии даже не информируются о важнейших правитель­ственных решениях, а правительство далеко не всегда считается с настроениями масс. Многочисленные опросы общественного мне­ния, проводимые в развитых странах на сравнительно высоком профессиональном и техническом уровне, нередко свидетельствуют об отрицательном отношении большинства населения к правитель­ственной политике или отдельным акциям, о падении ее попу­лярности. Однако подобные результаты опросов обычно весьма мало сказываются на практической деятельности правительства.

Конечно, современное демократическое государство не мо­жет себе позволить исключить контроль за правительственной политикой. Это находит отражение и в системе государственно-правовых норм, которые в большинстве развитых стран закреп­ляют институт парламентской ответственности правительства и возможность привлечения к судебной ответственности его членов на основе специальной процедуры и в порядке особого судопроиз­водства. Однако ни применение системы "сдержек и противовесов", ни прокламируемое на доктринальном уровне ограничение правительственной власти при помощи публичных прав и свобод не исключают стремление бюрократического аппарата к умноже­нию управленческих структур, его бесконтрольности и самостоя­тельности. Рост бюрократизма — одна из главных угроз демокра­тии.

Обоснованию растущей роли и самостоятельности правитель­ства служит сформулированная в Великобритании и получившая сравнительно широкое распространение теория "самостоятель­ного мандата". Согласно этой теории, избиратели на всеобщих выборах высказываются не столько за того или иного кандидата в депутаты, сколько за правительственную политику или против нее. Тем самым они дают определенный мандат правительству, которое действует по воле избирателей и не должно зависеть от капризов парламентской борьбы. Голосованию на парламентских выборах придается значение плебисцита по вопросу о доверии определенному лицу (президенту, премьеру) или правительству в целом. Иначе говоря, избираются депутаты, но на голосование ставится вопрос о доверии правительству. В отдельных странах даже само правительство (Швейцария) или его глава (Израиль) избираются населением. Совершенно очевидно, что концепция "самостоятельного мандата" служит дальнейшему умалению зна­чения "представительного гравления" и оправданию усилен! я исполнительной власти.

Органы правительственной власти в развивающихся странах занимают доминирующие позиции. В определенной мере это свя­зано с необходимостью максимальной концентрации усилий в це­лях преодоления отсталости, унаследованной от эпохи колониа­лизма. Важную роль играет также узость социальной базы и опо­ры правящего режима. В большинстве этих стран носителем исполнительной власти является глава государства, а роль прави­тельства как коллегиального органа сравнительно невелика. Глав­ное звено государственного механизма в данном случае — едино­личный держатель правительственной власти.

 

Виды   правительств

Осуществление правительственной (исполнительной) влас и может составлять прерогативу одного лица (в президентских рес­публиках, странах с монократическими режимами) или коллеги­ального органа. Правовой статус правительства как органа, объе­диняющего руководителей центральных министерств и ведомств, в этих случаях неодинаков. Различны процедуры формирования правительства, источники и объем полномочий. Когда правитель­ственная власть является прерогативой одного лица, правитель­ство выступает как совокупность ближайших советников и помощ­ников главы государства, а их полномочия являются производными от власти главы государства. В странах, где носителем исполнительной власти выступает правительство как коллегиальный орган, оно формируется на основе специальной процедуры с участием парламента, должно пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладает собственными полномочиями, хотя на практике они нередко предоставляются не коллегиальному орга­ну, а руководителю правительства.

Весьма важное значение для характеристики и прогнозиро­вания правительственной политики имеет классификация прави­тельств по основанию их структуры и состава. Во многих стра­нах наблюдается процесс выделения в правительстве своего рода внутреннего кабинета, который и является зачастую действи­тельным носителем правительственной власти. Наиболее типичен в этом отношении пример Великобритании. Правительство этой страны, насчитывающее примерно 100 членов, практически не собирается в полном составе. Все важнейшие вопросы обсуждают­ся и решаются на заседаниях кабинета, который объединяет под руководством премьер-министра ведущих членов правительства (примерно около 20 человек), или еще более узкого по составу внутреннего кабинета.

По партийному составу различают однопартийные и коали­ционные правительства. Однопартийные правительства форми­руются, как правило, в тех парламентарных странах, где одна политическая партия располагает большинством в парламенте (Великобритания, Канада и др.). В освободившихся странах с од­нопартийными системами принадлежность к правящей партии является обычно обязательным условием участия в правительстве. Коалиционные правительства создаются обычно там, где ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парла­менте или в нижней палате. Например, коалиционные правитель­ства формируются и функционируют в Италии, странах Бени­люкса и др. В освободившихся странах коалиционные правитель­ства сравнительно редки, хотя они встречаются в таких странах, как Индия, Малайзия и ряде других.

В некоторых странах известны случаи формирования прави­тельства меньшинства. Оно возникает, как правило, тогда, ког­да отсутствует одна доминирующая партия, а создание коалиции в силу межпартийных противоречий оказывается невозможным. Согласно общепризнанной государственно-правовой доктрине, та­кое правительство не должно принимать принципиально важ­ные решения. Законодательство и практика устанавливают, что правительство, оказавшееся в меньшинстве (например, получив вотум недоверия в парламенте), занимается лишь текущими де­лами и продолжает свою деятельность до тех пор, пока не сфор­мировано новое правительство. Подобное правительство именуют "служебным" или "переходным", иногда используется термин "де­ловой кабинет". Государственно-правовая практика ряда стран знает также существование института временного правительства. Оно создается обычно в условиях смены режима,  когда отменяется ранее действовавшая и разрабатывается новая конституция. Та­кое правительство функционировало, например, во Франции в 1944—1946 годах и в 1958 году. Временное правительство может наделяться зачастую весьма обширными и даже чрезвычайными полномочиями.

 

Возрастание роли главы правительства

Изменения, происходящие в структуре правительства, на­ходят свое проявление в концентрации широкой правительствен­ной власти в руках все более узкого круга лиц или даже одного лица. В парламентарных республиках и монархиях им является глава правительства. В различных странах он именуется по-раз­ному: премьер-министр, председатель совета министров, феде­ральный канцлер и т. п.

Решающая роль главы правительства в осуществлении ис­полнительной власти наиболее отчетливо проявляется в странах с парламентарными формами правления. Процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает в ряде стран зако­нодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ, "федеральный канцлер устанавливает основные по­ложения политики и несет за них ответственность". Аналогична ст. 95 Конституции Италии. Она гласит, в частности: "Председа­тель Совета министров руководит общей политикой Правитель­ства и несет за нее ответственность".

Нередко в зарубежных странах изменения в построении и функционировании государственного механизма не закрепляются в законе. Однако и тогда общая для большинства государств тен­денция получает активное развитие. Наиболее типична в этом от­ношении британская практика.

В Великобритании премьер-министр назначает, перемещает и отзывает членов Правительства, определяет их компетенцию и руководит их деятельностью. Он формирует кабинет и устанавли­вает порядок его работы, формулирует его решения. Премьер-министр обладает широкой распорядительной властью, издает и подписывает правительственные указы. Он осуществляет большин­ство полномочий, номинально принадлежащих монарху, вклю­чая право досрочного роспуска Палаты общин. Сложившаяся прак­тика свидетельствует о том, что премьер-министр, как правило, лично руководит внешней политикой государства. Объем полно­мочий премьер-министра и сконцентрированная в его руках пра­вительственная власть настолько обширны, что некоторые госу-дарствоведы даже именуют его "некоронованным" или "выбор­ным" монархом.

Глава британского Правительства по объему осуществляе­мой им власти и своему фактическому положению в системе выс­ших государственных органов иногда мало чем отличается от пре­зидента в США. В то же время его положение как лидера партии, располагающей большинством в Палате общин, дает ему такую возможность воздействия на парламент, какой не располагает американский президент.

Весьма похожи положение и роль главы правительства в ФРГ, Японии, Канаде и ряде других стран. Несколько менее заметна тенденция к концентрации власти в руках премьер-министра при существовании коалиционного правительства (Италия, Бельгия, Нидерланды, Дания и др.). Тем не менее и в этой группе стран премьер-министр — не "первый среди равных", а политический руководитель, которому принадлежит решающая роль в опреде­лении государственной политики.

Возрастанию роли руководителя исполнительной власти во многом способствует создание при главе государства или прави­тельства специального аппарата, нередко образуемого на вне-конституционной основе. Показательна в этом отношении амери­канская практика. Исполнительное управление президента — это широкий и разветвленный аппарат, нередко успешно конкуриру­ющий с официальным кабинетом по участию в деле разработки и реализации внутренней и внешней политики США. Он включает штат личных сотрудников президента, различные органы поли­тического руководства, координации управления, среди которых наиболее влиятельны Совет национальной безопасности и Админи­стративно-бюджетное управление, а также разного рода группы советников и экспертов. Особенно значительна роль руководителя аппарата сотрудников Белого дома, имеющего повседневный дос­туп к президенту. Именно через его посредство осуществляется связь главы государства с членами кабинета. Значительна также роль специального помощника президента по вопросам националь­ной безопасности, который обладает зачастую не меньшим влия­нием, нежели государственный секретарь.

Активизируется деятельность и растет влияние аппарата, функционирующего при премьер-министре в Великобритании, федеральном канцлере в ФРГ, премьер-министре в Японии и при главах правительств других стран. По своему объему и функциям такой аппарат значительно уступает американскому. Тем не ме­нее в этот аппарат могут включаться не только личные сотрудни­ки и советники, влияние которых нередко очень велико, но и различные специализированные службы вроде, например, ведом­ства по охране конституции (политическая полиция), действую­щего под руководством канцлера ФРГ. Практически все такого рода органы и службы, формально относимые к числу вспомога­тельных при носителе правительственной власти, уже давно пре­вратились из технико-консультативных в политико-администра­тивные. То обстоятельство, что они функционируют при главе государства или правительства на правах его личного аппарата, позволяет избавить их от парламентского контроля и воздействия общественного мнения. Опыт США, Великобритании и ряда дру­гих стран подтверждает,  что нередко личные советники и сотрудники могут оказывать весьма существенное влияние на ре­шения, принимаемые главой исполнительной власти.

Во многих развивающихся странах, особенно при монокра-тических режимах, личный аппарат главы государства или пра­вительства возглавляется лицом, имеющим ранг министра, кото­рый входит в состав правительства и высшее партийное руковод­ство. Нередко такой аппарат пользуется большим влиянием, нежели официальное правительство.

 

§ 2. Формирование, состав и структура правительства в зарубежных странах

 

Формирование правительства

Конституция и текущее законодательство, как правило, срав­нительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру  правительства.

Можно выделить две главные наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства. Одна — формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель — внепарламентский способ образования высше­го органа государственного управления. Он типичен для прези­дентских республик, стран с монократическими режимами и дуа­листических монархий.

Каждая из моделей имеет значительное число разновиднос­тей. В большинстве парламентских монархий и республик пре­мьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно про­грамму правительственной деятельности, на утверждение парла­мента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Ита­лия). Только после получения инвеституры производится оконча­тельное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае, если ка­кая-либо партия или блок партий располагает абсолютным боль­шинством депутатских мандатов на пост премьер-министра авто­матически назначается лидер победившей партии (коалиции). По­добная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.

Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства про­водит консультации с лидерами партий, представленных в парла­менте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бель­гия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулис­ные переговоры с руководством партий, представленных в парла­менте (нижней палате). В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо. В результате правительственный кризис нередко затягивается на весьма длительный срок. Известны слу­чаи, когда (например, в Нидерландах) правительственные кризи­сы длятся месяцами. В случае, если прийти к соглашению не уда­ется, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком час­того голосования, на практике путем различного рода сделок до­стигаются компромиссные решения.

В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется про­цедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канц­лера предлагается президентом и считается избранным, если по­лучил абсолютное большинство голосов. В Японии в случае разно­гласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается канди­дат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага. (Подобное правило привело к тому, что в октябре 1978 года в стране было сформировано правительство, распола­гавшее поддержкой лишь  10% депутатов.)

Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Один из немногих приме­ров такого рода — Швейцария, где Федеральный совет (прави­тельство) в составе семи человек избирается на совместном засе­дании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты.

На практике процедурные различия в порядке формирова­ния правительства в парламентарных монархиях и республиках хоть и имеют юридическое значение, не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании прави­тельства и назначении его главы принадлежит руководству поли­тических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы пра­вительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить боль­шинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находя­щаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "тене­вой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.

Примерно таким же образом решается проблема формирова­ния правительства победившей партией в тех освободившихся странах, где восприняты в той или иной мере принципы парламента­ризма (Индия, Малайзия, Сингапур).

Определенной спецификой отличается процедура формиро­вания правительства в республиках со смешанной формой прав­ления. Во Франции, согласно Конституции 1958 г., премьер-ми­нистр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правитель­ства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались в Пятой республике уже трижды.) В этом случае президент вынужден поручать фор­мирование правительства лидеру победившей партии.

В президентских республиках глава государства сам являет­ся носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президен­том формально "по совету и с согласия Сената". Однако на прак­тике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Го­раздо больше возникает проблем с отысканием таких кандида­тов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.

 

Состав и структура правительства

В состав правительства помимо его главы входят обычно го­сударственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других — считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министра­ми именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, изве­стный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с мини­стром для руководства департаментом назначается статс-секре­тарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ве­домства. Иногда назначаются министры или статс-секретари при президенте либо при премьер-министре, особенно если последние возглавляют одновременно определенные департаменты. Парла­ментские секретари включаются в состав правительства в сравни­тельно небольшом числе государств (Великобритания и некото­рые другие). Их основное назначение — поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев.

В подавляющем большинстве зарубежных стран жестко фик­сированные структура и численный состав правительства отсут­ствуют. Они определяются всякий раз при создании нового пра­вительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с усложнением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет есте­ственные пределы. Определенное влияние оказывают нацио­нальные традиции, соглашения между различными политически­ми силами, особенно при формировании коалиционных прави­тельств. Во многих развивающихся странах принимается во внимание также необходимость обеспечения представительства различных этнорегиональных или этнонациональных групп. Иног­да распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, напри­мер, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными поли­тико-религиозными общинами.

В отдельных странах, например в США и Швейцарии, зако­нодательство устанавливает строго лимитированное число мини­стров — членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, воен­но-воздушных сил). Последние министерства по времени созда­ния — министерство транспорта, министерство энергетики и ми­нистерство образования. Министры официально называются в США секретарями (кроме министра юстиции, именуемого "генераль­ный атторней", и министра связи, именуемого "генеральный почт­мейстер"). Министерства носят официальное наименование депар­таментов. Многочисленные попытки осуществить реформу кабине­та и увеличить численность министерств за счет их разукрупнения успеха не имели. В результате в США до сих пор сохраняются министерства, ведающие весьма разнородными областями, а не­которые министерства вынуждены осуществлять далеко не свой­ственные им функции. Выход из подобного положения вашингтон­ская администрация нашла в создании помимо кабинета двух дру­гих разновидностей центральных административных органов — исполнительного управления президента и системы "независимых" агентств (учреждений).

Законодательство ряда стран устанавливает некоторые фор­мальные требования, предъявляемые к членам правительства. Наиболее важные из них связаны с осуществлением депутатско­го мандата. В США, Франции, Норвегии и некоторых других странах установлено, что участие в правительстве несовмес­тимо с осуществлением парламентского мандата. Подобное правило способствует усилению независимости правительства от парламента. В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партии, контролирующей боль­шинство мест в парламенте, применяется обычно прямо проти­воположное правило. В Великобритании, например, премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депу­татами Палаты общин.

Сравнительно редко встречаются возрастные ограничения. В Габоне, в частности, действовало правило, согласно которому членом правительства не может быть назначено лицо моложе 28 и старше 55 лет.

Персональный отбор членов правительства законодательство большинства стран относит к ведению главы исполнительной вла­сти. На практике подбор членов правительства в решающей сте­пени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победивший партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств. Во многих зарубежных стра­нах заметно возрастает участие в правительстве представителей профессиональной бюрократии и технократии. Они полностью до­минируют в аппарате премьер-министра и министров.

Срок полномочий правительства определяется на основе раз­личных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной вла­сти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парла­менте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мо­бильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, сред­ний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5—3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сме­нилось почти полсотни правительств. В президентских республи­ках смена главы государства влечет за собой создание нового пра­вительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-мини­стра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным измене­ниям. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе пра­вительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.

 

Порядок деятельности правительства

Функционирование правительства как коллегиального орга­на при решении политических проблем и вопросов общего управ­ления во многом зависит от формы правления и характера поли­тического режима, расстановки политических сил, сложившихся традиций и обыкновений. В президентских республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению носителя исполнительной власти, и какая-либо строгая периодичность в их созыве отсут­ствует. Основной формой работы кабинета остается не столько коллективное обсуждение,  сколько решение вопросов тем или иным руководителем правительственного департамента, путем непосредственного их обсуждения с президентом. При рассмотре­нии вопросов, затрагивающих интересы многих ведомств, напри­мер бюджетных, проводятся многочисленные совещания заинте­ресованных руководителей (нередко под председательством пре­зидента), в ходе которых отрабатывается проект решения. В таких совещаниях, в частности в США, принимают участие не только члены кабинета, но и руководители исполнительного управления президента, ведущие чины аппарата сотрудников Белого дома. Окончательное решение всегда принимает президент.

В парламентарных республиках и монархиях коллегиальность в работе, как правило, выше при коалиционном правительстве и заметно падает при существовании однопартийного кабинета. В большинстве стран общепринято еженедельное проведение очеред­ных заседаний. Их повестка дня и приоритетность рассмотрения вопросов определяются главой исполнительной власти. Дела, вы­носимые на рассмотрение, готовятся заинтересованным министром и докладываются им. Если вопрос затрагивает несколько ведомств, он предварительно прорабатывается и согласовывается в рамках межминистерских советов и комитетов, создаваемых, в зави­симости от характера вопроса, на временной или постоянной осно­ве. Большую часть времени заседания правительства обычно за­нимают рутинные вопросы, связанные, например, с производством разного рода назначений и перемещений гражданских и военных чинов. Дискуссия в большинстве случаев проводится по вопросам, по которым не достигнуто предварительное согласие. На заседа­ниях заслушивается также информация по различным аспектам внутренней и внешней политики. Протокол заседания ведет обыч­но присутствующий на нем специальный чиновник, вроде гене­рального секретаря правительства во Франции или секретаря кабинета в Великобритании. Протоколы заседаний секретны и не публикуются. Решение формулируется главой правительства и не обязательно ставится на голосование.

Процедура работы правительства зависит от его структур­ных особенностей в отдельных странах. Во Франции основные воп­росы, отнесенные к ведению правительства, рассматриваются на заседаниях Совета министров, которые проводятся под председа­тельством президента Республики, а не премьер-министра. Про­екты решений (актов), выносимых на заседание совета министров в обязательном порядке рассматриваются предварительно Госу­дарственным советом. Однако заключение последнего обязатель­ной силы не имеет. Заседания правительства в форме кабинета проводятся под руководством премьер-министра. Именно здесь решается большинство вопросов управления, особенно в эконо­мической и социальных областях. В условиях "сосуществования" роль кабинета и премьер-министра заметно возрастает.

Во многих странах наиболее важные и существенные вопро­сы зачастую не выносятся на заседание правительства, а решаются в рамках значительно более узких по составу органов. В Великобритании, например, функционирует внутренний кабинет, состоящий из премьер-министра, канцлера казначейства, мини­стров иностранных дел и обороны и некоторых других. Все боль­шее распространение получает система комитетов кабинета. Та­кие комитеты создаются на постоянной или временной основе, и их число и специализация варьируется в разных странах. В ФРГ, на­пример, их больше десятка. Причем Федеральный совет безопасно­сти ФРГ, существующий на правах комитета кабинета, согласно его регламенту наделён правом окончательного решения вопросов, если это прямо не отнесено законом к компетенции другого органа. Весьма активно действовал созданный под руководством премьер-министра Комитет внутренней безопасности во Франции.

В ряде стран предусмотрено учреждение чрезвычайного ко­митета, который может перенимать функции правительства в не­которых специальных областях. Так, в период Фолклендского кри­зиса, приведшего к вооруженному столкновению с Аргентиной в 1982 году, в Великобритании был создан военный кабинет, вклю­чавший премьер-министра, министра обороны, председателя кон­сервативной партии, министра иностранных дел, начальника штаба обороны и лидера Палаты общин. В рамках военного кабинета — он официально именовался "Комитет по оборонной и внешней по­литике (Южная Атлантика)" — решались все вопросы, связан­ные с ведением войны.

Сужение круга лиц, участвующих в принятии правительствен­ных решений, недостаточная гласность, а зачастую закрытый ха­рактер процедуры подготовки и принятия ответственных реше­ний все чаще приходят в столкновение с демократическими прин­ципами и ценностями, что все чаще приводит к осуждению подобных действий международными правозащитными организа­циями. Это все чаще подтверждает и практика Европейского Суда по правам человека, чья обязательная юрисдикция распространя­ется на 40 европейских государств.

 

Нормативные правовые акты правительства

Решения, принимаемые правительством или от его имени гла­вой исполнительной власти либо комитетом кабинета, могут зна­чительно различаться по своей юридической природе. Директивы и указания, даваемые правительством, не обязательно облека­ются в определенную правовую форму, хотя их политическое зна­чение неоспоримо. Таковы, например, указания и директивы ми­нистру или иному должностному лицу, ответственному за прове­дение правительственной политики в конкретных областях. Однако наиболее значимые решения, порождающие правовые последствия и юридическую ответственность за их исполнение, облекаются в форму правовых нормативных актов. Такого рода акты исполни­тельной власти могут носить различные наименования в отдельных странах. В США — это исполнительные приказы президента, в Великобритании — приказы королевы в совете, во Франции — ордонансы и декреты и т. д. В качестве собирательного понятия используется чаще всего термин "регламентарныеакты" прави­тельства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, орга­низации и осуществления государственного управления.

Согласно "классической" конституционной доктрине, акты исполнительной власти квалифицировались как подзаконные, при­нимаемые на основе и во исполнение закона. Современные докт­рина и практика все дальше отходят от этой концепции. В резуль­тате регулирование общественных отношений актами исполнитель­ной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона — исключением. Так, во Франции закон не может втор­гаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования за­конодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются во Фран­ции в Совете министров по получении предварительного заклю­чения Государственного совета. Они именуются ордонансами и под­писываются главой государства, премьер-министром и заинтере­сованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром. Акты, издаваемые министрами, именуются постановлениями (иногда к ним приравниваются инструкции) и по своей юридической силе уступают ордонансу и декрету.

Главный вид нормативного правового акта правительства в Великобритании — приказ королевы в совете. Он принимается либо на основе королевской прерогативы, то есть полномочий короны, не отмененных писаным законодательным актом, либо в качестве акта делегированного законодательства. Так как в Великобрита­нии нет писаной конституции, общее право образуют судебные прецеденты, статутное право имеет массу пробелов, то факти­чески кабинет, используя королевскую прерогативу, принимает регламентарные акты совершенно самостоятельно.

Акты исполнительной власти носят общеобязательный харак­тер, они действуют на всей территории страны и образуют важ­нейшую составную часть национального права. Возрастание роли правительства в государственном механизме предопределяет и меняющийся статус актов исполнительной власти, заметно потес­нивших позиции закона.

 

§ 3. Полномочия правительства в зарубежных странах

Органы правительственной власти, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией. Согласно современной   государственно-правовой  доктрине,    правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного поряд­ка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление эконо­мических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство наделено необходимыми властными правами и прерогативами, располагает материальными и финан­совыми ресурсами, в его распоряжении находятся разветвленные административный и военно-полицейский аппараты.

Конституции зарубежных стран очень редко содержат раз­вернутые постановления, излагающие компетенцию правитель­ства. Чем выше значимость государственного органа, призванно­го проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже кон­ституционное регулирование. Тем не менее в большинстве новей­ших конституций явно прослеживается тенденция к расширению полномочий правительства. Это находит свое проявление в ис­пользовании формулы, согласно которой на правительство или его главу возлагаются выработка и проведение национальной по­литики.

 

Полномочия в  сфере политического руководства

Высший орган правительственной власти во всех странах иг­рает ведущую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политики государства. "Правительство, — гласит ст. 20 Конституции Франции, — определяет и осуществляет политику Нации". Весьма схожа с этой формулировка, содержа­щаяся в Конституции Испании: "Правительство руководит внут­ренней и внешней политикой, гражданской и военной админист­рацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97). Соглас­но Основному закону ФРГ (ст. 65) и Конституции Италии (ст. 95), выработка основных направлений и общее руководство полити­кой отнесены к ведению главы правительства.

Даже в тех странах, где деятельность правительства в не­давнем прошлом трактовалась (например, в Великобритании) как осуществление исполнительной функции, современная конститу­ционно-правовая доктрина заметно изменила свой подход. Испол­нительная функция, полагают нынешние английские правоведы, заключается прежде всего в предложении общей политики, ее формулировании и руководстве ее проведением в жизнь.

Нередко программа, выдвигаемая исполнительной властью, получает довольно громкое и завлекательное обозначение, вроде предлагавшихся различными американскими президентами поли­тики создания "великого общества", "новых рубежей", "борьбы с бедностью" или голлистской программы "восстановления величия Франции". В большинстве случаев такие программы остаются на уровне политической риторики. Их главное назначение — добиться поддержки правительства широкими слоями населения. Юриди­ческая значимость такого рода документов невелика. Они порож­дают лишь некоторые политические, но не правовые последствия и не,создают прав и обязанностей в юридическом смысле слова. Тем не менее ознакомление с этими документами и их анализ позволяют судить об общей ориентации правительственной поли­тики и степени осуществления даваемых обещаний, что оказыва­ет немалое влияние на ход политической борьбы. Так, невыполне­ние правоцентристским правительством во Франции обещаний по борьбе с безработицей, посягательство на социальные завоевания масс стали главной причиной поражения партий правительствен­ной коалиции на досрочных парламентских выборах 1997 года.

 

Полномочия  в  области управления

Правительство — высший административный орган страны. Оно осуществляет функцию общего управления, то есть деятель­ность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаивае­мых им политических целей. Компетенция правительства в облас­ти управления исключительно широка и многообразна и охваты­вает практически все основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных пра­вомочий к ведению субъектов федерации.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется как при помощи периодических заседа­ний кабинета, так и посредством комитетской системы. Особо важ­ную роль в руководстве деятельностью правительства играет пре­мьер-министр, дающий необходимые директивы и указания чле­нам правительства. Конституции некоторых стран прямо относят обеспечение единства действий правительства к компетенции его главы. Так, согласно Конституции Италии, председатель совета министров "поддерживает единство политического и администра­тивного управления, поощряя и согласуя деятельность министров" (ст. 95). Весьма схожи с этой статьей и постановления регламента Федерального правительства ФРГ, хотя согласно основному за­кону страны функция преодоления разногласий между министра­ми возложена на Федеральное правительство в целом. Несогласие члена правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как пра­вило, отставку министра. Члены правительства, особенно ведаю­щие правительственными департаментами, рассматриваются как их политические руководители, обеспечивающие деятельность центральных ведомств в соответствии с указаниями и политикой верховного носителя исполнительной власти.

В ведении правительства находится административный ап­парат, что закреплено в ряде стран основным законом (ст. 20 Конституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конститу­ции Испании и др.). В некоторых освободившихся странах в текст конституции включен так называемый моральный кодекс государ­ственных служащих (Танзания и др.)

Правительство назначает на высшие гражданские и воен­ные должности. В президентских республиках это право осуще­ствляет глава государства. В республиках со смешанными форма­ми правления данная функция поделена между президентом и премьер-министром. Наиболее важные назначения решаются, од­нако, в совете министров, что требует согласия между главой государства и правительством.

Прием на государственную службу в ряде стран частично осуществляется на основе конкурсной системы. Зачисление в оп­ределенный класс, разряд или эшелон, условия продвижения или увольнения регулируются обычно законом о гражданской (пуб­личной) службе, различными специальными актами и обычаями. Однако занятие конкретной руководящей должности в государ­ственном аппарате не носит автоматического характера и зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич­ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре­емственность и постоянство в деятельности государственного ме­ханизма. Поскольку полномочия правительства реализуются посред­ством государственных служащих, именно профессиональная бю­рократия занимается конкретной управленческой деятельностью.

В соответствии с законодательством и принятой доктриной государственные служащие должны корректно выполнять пред­писания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Принято считать, что они несут ответственность за практическое осуществление правитель­ственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности. Однако в политико-правовом пла­не ответственность за упущения, ошибки и просчеты в работе ведомства несет глава правительственного департамента.

В странах, где существует административная юстиция (на­пример, во Франции), действия администрации могут быть обжа­лованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и не­которых других странах — Государственный совет) является свое­образным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы, а рассмотре­ние жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов, система которых довольно запутана и которые создаются зачастую на основе пра­вительственных решений.

Расширение объема управленческих функций, рост дискре­ционных полномочий администрации, концентрация принятия важ­нейших управленческих решений в высших эшелонах власти и решающая роль профессиональной бюрократии в подготовке и ре­ализации принимаемых решений составляют характерные черты управленческой деятельности бюрократического типа. Расшире­ние демократического контроля за деятельностью администрации, повышение открытости и транспарентности процедуры принятия решений остается одной из главных и насущных проблем демок­ратического правления.

 

Полномочия правительства в законодательной области

Помимо собственной регламентарной власти и права на изда­ние актов делегированного законодательства правительство рас­полагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать се­рьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс.

Правительство (премьер-министр) большинства стран, за ис­ключением президентских республик (США и др.), обладает пра­вом законодательной инициативы. Парламентская статистика западноевропейских стран подтверждает, что свыше 90% зако­нопроектов, вотируемых парламентом и обретающих форму зако­на, вносится правительством.

Правительство в большинстве стран не только фактически, но и формально становится хозяином рабочего времени парла­мента и наделяется действенными правовыми средствами, позво­ляющими контролировать его работу. Даже в такой важнейшей сфере, как принятие государственного бюджета, оно становится все менее зависимым от парламента. Так, согласно французской Конституции, не утвержденный парламентом в 70-дневный срок финансовый законопроект вводится в действие путем издания ор­донанса (ст. 47). Связав с судьбой законопроекта вопрос о доверии правительству, правительство может провести свой законопроект через парламент вообще без голосования.

В США, где применяется система "сдержек и противовесов" и исполнительная власть не имеет прямого доступа в Конгресс, сложилась целая система внеправовых средств, используемых ад­министрацией для оказания давления на конгрессменов. Програм­ма законодательной деятельности предлагается президентом в его обращениях, в частности в Послании о положении страны, с ко­торым он выступает на совместном заседании палат. Администра­цией разрабатываются важнейшие законопроекты, например про­ект государственного бюджета. Представители администрации выступают на многочисленных слушаниях в комиссиях и комите­тах Конгресса. Важным средством давления остается и принадле­жащее президенту право отлагательного вето.

В парламентарных монархиях и республиках правительство обладает обычно правом созыва чрезвычайных сессий и досрочно­го роспуска парламента (нижней палаты).

 

Внешнеполитические полномочия

Полномочия правительства в сфере внешних сношений трак­туются как производные от функций общеполитического руковод­ства. Лишь в немногих странах конституции специально оговари­вают полномочия правительства в этой области. Такова, напри­мер, Конституция Японии, относящая к компетенции правительства "руководство внешней политикой" (ст. 73). Схожее положение имеется в Конституции Испании (ст. 97). Чаще встречаются поста­новления, закрепляющие право ведения внешних сношений за главой  государства.

Дискреционный характер внешнеполитических полномочий правительства очень широк. Правовая регламентация этой сферы деятельности нередко отсутствует. Такое положение обосновыва­ется и оправдывается конституционно-правовой доктриной, исполь­зующей концепцию внешнего суверенитета и внешней власти. Со­гласно первой концепции, сформулированной в решениях Верхов­ного суда США, внешнеполитические полномочия федерального правительства являются производными от особой природы внеш­него суверенитета и осуществляются независимо от того, закреп­лены они в конституции или нет. Вторая концепция, которая про­исходит из особой природы внешней власти, обосновывает свободу самостоятельного принятия решений правительства при проведе­нии внешней политики. Это оправдывается особыми условиями ее осуществления и предполагает минимальную гласность и лимити-рованность парламентского контроля.

К числу юридически закрепленных полномочий правитель­ства в сфере внешних сношений относятся определение их об­щих целей, путей и средств реализации, а также дача указаний и директив, проводимых в жизнь дипломатическим аппаратом. Пра­вительство дает указание о проведении международных перего­воров, в большинстве стран не испрашивая предварительного согласия парламента. (В какой-то мере исключение из этого пра­вила есть в Конституции Испании и конституциях некоторых дру­гих государств.) Глава правительства или иной носитель исполни­тельной власти вправе вести переговоры и подписывать междуна­родные договоры в силу занимаемой должности без наличия специальных полномочий.

Правительство участвует в ратификационном процессе, об­ладая обычно исключительным правом внесения в парламент за­конопроекта о ратификации. Во многих странах (исключение — США) внесение поправок и оговорок в правительственный законо­проект запрещено. Международные договоры и правительственные соглашения, не требующие ратификации, утверждаются правительством (ст. 52 Конституции Франции, п. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ). Ратификационные грамоты, подписываемые главой государства, в большинстве стран скрепляются подписью премьер-министра.

Правительство играет решающую роль в назначении дипло­матических представителей, даже если оформление таких назна­чений отнесено к ведению главы государства. (В США их произво­дит президент "по совету и с согласия Сената".) На заседаниях правительства систематически заслушивается информация мини­стра иностранных дел. В некоторых странах (например, в Японии) такого рода информация должна предоставляться парламенту гла­вой правительства. Несмотря на то что вопросы международной жизни обычно широко комментируются средствами массовой ин­формации, действительные сведения о подготовке и принятии внешнеполитических решений и планируемых акциях держатся в строжайшей тайне. "Утечки" соответствующей информации, ши­роко известные в практике США и других стран, обычно органи­зуются самой администрацией и преследуют определенные поли­тические цели.

К ведению правительства в большинстве стран либо фор­мально, либо фактически отнесено участие в решении вопросов войны и мира. Согласно конституциям ряда стран, в распоряже­нии правительства находятся вооруженные силы. Оно руководит военной администрацией и обороной страны, принимает решение о всеобщей или частичной мобилизации. Все это открывает широ­кие возможности для принятия исполнительной властью решения о начале военных действий без получения предварительного со­гласия парламента. Нередко парламент ставят перед свершившимся фактом. Так, английское правительство информировало парла­мент об использовании вооруженных сил за пределами страны буквально за несколько часов до начала военных действий в зоне Суэцкого канала в 1956 году и уже во время начавшегося Фолк­лендского кризиса 1982 года. Нередко администрация прибегает и к искажению информации о событиях в целях получения согласия парламента на военные акции (как было, например, при приня­тии Тонкинской резолюции, приведшей к многолетней войне США в Индокитае).

 

Чрезвычайные полномочия  правительства

В странах с парламентарными формами правления правитель­ству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принад­лежит право принятия чрезвычайных мер. Формально таким пра­вом наделяется обычно глава государства, однако реально он осу­ществляет эти полномочия только в президентских и смешанных республиках, а также в странах с монократическим режимом правления. В парламентарных странах право введения чрезвычайного положения принадлежит на практике правительству, которое осу­ществляет его самостоятельно или формально совместно с пар­ламентом. Весьма показательно в этом отношении "чрезвычайное законодательство", инкорпорированное в Основной закон ФРГ (осо­бенно ст. 87а и разд. Ха). Оно предусматривает, что в случае внеш­ней опасности или угрозы существующему строю в Федерации или одной из земель Федеральное правительство может использовать вооруженные силы "для борьбы с организованными и вооружен­ными группами". В случае введения "состояния угрозы или оборо­ны" функции парламента могут быть переданы общему комитету, действие конституционных прав и гарантий приостановлено, раз­граничение компетенции между федерацией и землями упраздне­но, командование вооруженными силами передано федеральному канцлеру, который использует их по своему усмотрению. Практи­чески правительство, и прежде всего федеральный канцлер, на­деляются почти диктаторскими полномочиями.

Широкие чрезвычайные полномочия может присвоить себе, ссылаясь на внешнюю угрозу или внутренние волнения, Кабинет Великобритании. Чрезвычайные полицейские меры могут прини­маться в этой стране на основе зачастую весьма архаичных ак­тов, вроде законов о богохульстве, защите Короны, борьбе с бро­дяжничеством и т. п.

Весьма широко используются чрезвычайные полномочия во многих развивающихся странах в связи с различными кризисны­ми ситуациями. В отдельных случаях чрезвычайное положение вводится в целях пресечения выступлений реакции и поддержа­ния политической стабильности. Так, в 80-е гг. в Индии непрек­ращающиеся вылазки правых, раскольнических и сепаратист­ских элементов, использующих зачастую методы политического террора (убийство премьер-министра И. Ганди, а затем ее сына Р. Ганди), провоцирование реакционными силами религиозно-об­щинных распрей, заставили правительство прибегнуть в ряде случаев к введению в отдельных районах чрезвычайного поло­жения.

 

Другие полномочия правительства

Конституция и законодательство отдельных стран могут на­делять правительство полномочиями, которые в большинстве других государств относятся обычно к ведению иных государствен­ных органов. Так, в Японии правительство принимает решения о всеобщей и частичной амнистии, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах. Правительство промульгирует зако­ны, принятые парламентом, и они скрепляются подписью пре­мьер-министра и членов правительства (государственных мини­стров). В большинстве других стран подобные полномочия фор­мально  принадлежат главе государства.

 

Особенности функционирования исполнительной власти в освободившихся странах

В большинстве развивающихся стран уровень концентрации исполнительной власти исключительно высок. Это объясняется в первую очередь первостепенной ролью администрации в решении задач национального возрождения, преодолении отсталости и за­висимости. Осуществление государством сложных и многообраз­ных функций, высокий уровень огосударствления общественной жизни, реализация по государственным каналам основных эконо­мических и социальных программ неизбежно приводят к росту численности администрации, усилению ее воздействия на процесс общественного развития и одновременно к концентрации и цент­рализации функций руководства и управления. Даже в странах, формально использующих парламентарные формы правления (Индия, Малайзия, Сингапур и др.), объем полномочий, принад­лежащих правительству, и особенно его главе, весьма широк. Почти неограниченными полномочиями обладает глава государ­ства — носитель исполнительной власти в странах с монократи-ческими и военно-диктаторскими режимами, в дуалистических и абсолютных монархиях Востока. В этих странах назначение пре­мьер-министра (там, где этот институт имеется) и членов прави­тельства зависит прежде всего от усмотрения главы государства. В монархических странах Востока такие вопросы решаются обыч­но в кругу королевской семьи, а пост премьер-министра зачастую занимает либо сам монарх (случаи, известные в практике Марок­ко, Непала), либо наследный принц (Саудовская Аравия, Катар и др.). Лишь в немногих монархиях правительство формально об­разуется с учетом расстановки сил в парламенте, например в Таиланде. В этих странах решающую роль играют внепарламент­ские силы, в частности военные круги, которые неоднократно прибегали к свержению неугодных правительств и прямому зах­вату власти.

В странах с военно-диктаторскими режимами ключевые по­сты в правительстве обычно принадлежат представителям армей­ской верхушки (Нигерия, Нигер, Мавритания и др.), а вопросы назначения членов правительства, их перемещения и увольнения от должности решаются главой военного режима или органом во­енно-политического руководства. Практика показывает, что раз­деление исполнительной власти в этих странах — крайне редкое и временное явление.

Сравнительно широкое распространение в развивающихся странах получил институт "административного" премьер-министра. Его создание, как, впрочем, и упразднение (например, в Сенега­ле и Камеруне), целиком зависит от главы государства. Админис­тративный премьер-министр не располагает собственными полно­мочиями. Они делегируются главой государства и осуществляются в соответствии с его указаниями и директивами.

В 80—90-е годы во многих странах этой группы получила распространение концепция "администрации развития", которая формально положена в основу построения и деятельности испол­нительной власти. Она исходит из презумпции неприемлемости ме­тодов управления, заимствованных из арсенала западных стран, неадаптированности либеральных институтов к нуждам и потреб­ностям развивающегося общества. Главными целями администра­ции провозглашается обеспечение порядка, дисциплины и эф­фективного управления. Однако на практике их реализация во многих странах свелась к росту и разбуханию самого администра­тивного аппарата, расходы на содержание которого в отдельных странах поглощают все средства государственного бюджета. Не­редко численный рост администрации превышает темпы роста на­родонаселения, которые в большинстве освободившихся стран весьма высокие, составляя около 3% в год. Например, в Нигерии за годы независимости (провозглашена в 1961 г.) чиновничий аппа­рат вырос с 200 тыс. до 2 млн. человек. Многие исследователи из освободившихся стран обращают внимание не только на обреме­нительность непомерно раздутого государственного аппарата, но и на такие его черты, унаследованные от колониальных времен, как приверженность авторитарным методам правления, бюрокра­тизм, пренебрежение интересами масс. В таких странах нередко отмечают также конформизм профессионального чиновничества, господство клиентализма и семейственности, высокий уровень коррупции. В этих странах государственный аппарат в значитель­ной мере обособлен от народа. Население в целом отстранено от участия в управлении, что нередко приводит к оживлению тра­диционалистских институтов и созданию "параллельной" власти на местах. В этом одна из главных причин неэффективности госу­дарственного управления и тех кризисных явлений в государствен­ной жизни, которые находят свое наиболее наглядное проявле­ние в многочисленных государственных (военных) переворотах, ставших весьма распространенным явлением во многих освобо­дившихся странах.

 

§ 4. Институт парламентской ответственности правительства

 

Общая характеристика института ответственности

Парламентская ответственность правительства характеризу­ется обычно как политическая ответственность. В этом ее глав­ное отличие от судебной ответственности, привлечение к которой связано с совершением уголовно наказуемого или иного противо­правного деяния. Парламентская ответственность предполагает солидарную ответственность правительства за проводимый им политическии курс и осуществляемую управленческую деятельность. В странах с парламентарной формой правления правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой боль­шинства в высшем представительном учреждении. Отказ в дове­рии должен быть выражен в строгой юридической форме и в боль­шинстве случаев — путем применения специальной парламент­ской процедуры.

Вотум недоверия или принятие резолюции порицания пра­вительства влекут за собой лишь политические последствия и сами по себе не могут служить основанием для судебного пре­следования носителей исполнительной власти. Правительство, ока­завшееся в меньшинстве, как правило, заменяется новым. Одна­ко потерпевшее поражение правительство (формально — в це­лях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Исключения из этого правила, установленные в отдельных странах, могут быть связаны с определенными временнПми рамками или элементами процедурного характера. Так, во Франции Национальное собра­ние не может быть распущено в течение года после внеочеред­ных выборов; лицом, исполняющим обязанности президента, а равно в случае применения чрезвычайных полномочий по ст. 16. Но и Национальное собрание в последнем случае не вправе во­тировать резолюцию порицания. В ФРГ Бундестаг не подлежит роспуску потерпевшим поражение правительством, если одно­временно с выражением недоверия избран новый федеральный канцлер.

Согласно классической конституционной доктрине, министры несут коллективную (солидарную) ответственность за политику и решения правительства, даже если тот или иной министр был против этого решения либо вообще отсутствовал на заседании правительства, и индивидуальную ответственность — за дела своего департамента. В какой-то мере это последнее правило до сих пор применяется в отдельных странах (например, в Ве­ликобритании). Однако случаи индивидуальной ответственности членов правительства становятся все более редким явлением и связаны главным образом со скандальными злоупотреблениями или проступками (порою несогласующимися с общественной мора­лью). Поскольку в большинстве стран члены правительства назна­чаются главой государства по предложению премьер-министра, на этом основании делается вывод об ответственности членов пра­вительства перед его главой, который может сам производить перестановки в кабинете и отстранять от должности и заменять отдельных министров. Соответственно в настоящее время все чаще речь идет о парламентской ответственности премьер-ми­нистра, который по законодательству ряда стран наделен ис­ключительным правом постановки вопроса о доверии от имени правительства.

 

Правовое   регулирование   института   ответственности

Приведение в действие механизма парламентской ответствен­ности правительства в большинстве стран регулируется консти­туционными постановлениями. Однако практика различных стран не вполне единообразна. Так, в Великобритании отрицательное голосование Палаты общин по любому правительственному пред­ложению приравнивается к выражению недоверия. В Италии го­лосование одной из палат против правительственного предложе­ния, согласно конституции, "не обязательно влечет его отстав­ку" (ст. 95). В Италии отказ в доверии должен сопровождаться принятием мотивированной резолюции, а в Великобритании мо­тивация не является обязательным требованием. Тем не менее с некоторой долей условности можно выделить основные общие черты правового регулирования института ответственности.

Инициатива постановки вопроса о доверии может исходить как от правительства, так и от парламентариев. От имени прави­тельства вопрос о доверии ставит премьер-министр. Резолюция недоверия (порицания), вносимая парламентариями, должна быть, как правило, подписана группой депутатов (во Франции, Ита­лии, Испании они должны составлять не менее чем десятую часть парламентариев). Нередко депутаты, подписавшие резолюцию порицания, за которую не проголосовало абсолютное большин­ство парламентариев, лишаются права предлагать новую в тече­ние данной сессии.

Между внесением резолюции порицания правительству и ее постановкой на голосование предусматривается значительный вре­менной интервал, который составляет во Франции двое суток, в Италии — три дня, в Испании — пять дней. Это время правитель­ство может использовать для проведения закулисных переговоров и оказания дополнительного нажима на парламентариев. Для при­нятия резолюции недоверия (порицания) требуется, как правило, абсолютное большинство голосов. В случае, если внесенная пар­ламентариями резолюция не соберет такого большинства, она счи­тается отклоненной. Количество голосов, поданных за правитель­ство или воздержавшихся, обычно не подсчитывается. Такая про­цедура выгодна в первую очередь правительству, которое при ином подсчете голосов могло бы оказаться в меньшинстве.

В ФРГ используется так называемый "конструктивный вотум недоверия". Для того чтобы решение парламента о недоверии по­влекло отставку правительства, недостаточно голосования за это большинства депутатов. Необходимо избрание абсолютным боль­шинством голосов нового федерального канцлера. При несоблюде­нии этого условия Бундестаг может быть распущен досрочно. Един­ственный случай такого рода имел место в ФРГ в 1982 году при замене социал-либеральной коалиции христианско-либеральной. Западногерманская модель конструктивного вотума недоверия воспринята в Испании.

Во всех странах, включая президентские республики, кон­ституционное законодательство предусматривает возможность привлечения главы исполнительной власти или члена правитель­ства к судебной ответственности за совершение преступных дея­ний. Обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой по весьма ограниченному кругу оснований. Рассмотрение и реше­ние дела по существу отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специально образуемого для этих целей судебного присутствия во Франции. Это Высокая палата правосудия, при суде над президентом, или Палата правосудия, если речь идет о члене правительства.

Действенность контроля за исполнительной властью в раз­личных странах неодинакова. Там, где одна партия или организа­ционно оформленный блок контролируют парламентское большин­ство, возможность оппозиции добиться выражения недоверия пра­вительству практически сведена к нулю. В странах, где отсутствует устойчивое большинство, институт ответственности используется более активно. Однако вынесение вотума недоверия не обязательно приводит к радикальному изменению правительственной полити­ки. Зачастую оно даже не влечет за собой серьезных изменений в составе правительства.

Практика знает не так уж много случаев привлечения членов правительства к судебной ответственности. В Великобритании, где впервые появилась процедура импичмента, она не применялась с 1806 года. Тем не менее в последние годы явно возросло число судебных дел, возбужденных против бывших руководителей и членов правительства. Например, дело Андреоти — бывшего гла­вы правительства Италии (связи с мафией), дело Фабиуса — быв­шего премьер-министра Франции (обвинение, связанное с вич-инфекцией), ряд дел, связанных с финансовыми злоупотреблени­ями в Японии, и др.

В большинстве освободившихся стран институт парламент­ской ответственности (там, где он предусмотрен) практически не действует, и выражение недоверия правительству — явление весьма редкое.

В афро-азиатских странах известны случаи привлечения к судебной ответственности бывших глав государств или правительств (например, бывшего центральноафриканского императора Бокас-сы и диктатора И. Амина в Уганде, повинных в преступлениях геноцида и иных преступных деяниях, вплоть до каннибализма). Однако судебные процессы состоялись уже после их свержения. Случаи судебной расправы имели место в некоторых странах в отношении патриотических деятелей. Например, смертный приго­вор был вынесен после военного переворота бывшему премьер-министру Пакистана А. Бхутто.

Институты парламентской и судебной ответственности при всех их недостатках в отдельных странах остаются одним из самых ради­кальных средств контроля за деятельностью исполнительной власти.