Тема 9. Правотворчество и нормативные акты
Тема 9. Правотворчество и нормативные акты
9.1. Понятие и принципы правотворчества
9.2. Формы (виды) правотворчества
9.3. Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
9.4. Особенности правотворчества субъектов Федерации
9.5. Понятие, признаки и виды нормативно-правовых актов
9.6. Закон: понятие и виды
9.7. Подзаконные нормативные акты
9.8. Международно-правовые акты, акты СССР, акты Конституционного Суда РФ как источники права
9.9. Действие нормативно-правовых актов по времени, в пространстве и по кругу лиц
9.1. Понятие и принципы правотворчества
Правотворчество - это деятельность государственных и иных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Субъектами правотворчества выступают:
1) государственные органы (основной, главный субъект);
2) негосударственные организации, структуры (общественно-политические организации, органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями. Они могут быть субъектами правотворчества только в виде исключения и в реальной практике их два: а) когда создается совместный акт, в разработке которого участвует государственный орган и общественная организация; б) когда общественной организации специально делегированы правотворческие полномочия для создания проекта соответствующего акта;
3) народ.
Правотворчество - совокупность актов, действий, направленных на создание права. Однако подход к пониманию правотворчества может быть разным в зависимости от самого понимания права. Например, с точки зрения естественного права правотворческий орган не творит, а только открывает, обнаруживает право, облекая его в законы (формы). С точки зрения юридического позитивизма, воля государства - единственный фактор, порождающий право. Однако, соотношении права и государства в настоящее время выражается в прагматическом подходе, в котором утверждается, что воля государства, выраженная в праве не голый приказ, а воля интегрированная, детерминированная, обусловленная многочисленными факторами общественной жизни. К правообразующим факторам, оказьшающим решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права, относятся экономические, политические, социальные, идеологические и иные факторы. Уровень качества и эффективность нормативно-правовых актов решающим образом зависят от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность. Другими словами, для того, чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов и спрогнозировать позитивные и возможные негативные или побочные последствия.
Правотворчество является составной частью правообразования, под которым понимается естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого осуществляется анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении общих интересов, выраженных в государственной воле, в норму права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках процессуальных норм (процедур), содержащихся в конституциях, регламентах, уставах и т.п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что (признаки):
1) это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
2) его основная продукция - юридические нормы, - воплощается главным образом в нормативных актах (в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);
3) уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов, является показателем цивилизованности и демократии общества.
Правотворчеству присущи следующие принципы как основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир, фундамент для органов, творящих право:
1) научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иную ситуацию, объективные потребности развития общества и т.п.);
2) профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные для этой роли люди - юристы, управленцы, экономисты и другие);
3) законность или правовая легитимность (подобная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);
4) общесоциальная легитимность (эта деятельность опирается на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки членами общества);
5) демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
6) гласность (означает открытость, “прозрачность” правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).
7) оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов);
8) системность (учет системного характера позитивного права и системной организации самой правотворческой деятельности).
9.2. Формы (виды) правотворчества
Правотворчество как сложная деятельность по формулированию общих правил поведения является весьма неоднородным и можно выделить определенные его формы (виды):
1) в зависимости от субъектов правотворчества:
а) непосредственное создание нормативно-правового акта - правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ, министерств и ведомств, муниципальных органов и т.д.);
б) санкционирование - правотворчество общественных и иных организаций (например, профсоюзов) т.е. когда нормативно-правовой акт уже существует, ему лишь придается юридическая сила (например, ратификация международных договоров);
в) референдум - правотворчество народа в процессе проведения всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни;
2) в зависимости от значимости:
а) законотворчество (правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);
3) делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);
4) подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - президентом, правительством, министерствами, другими центральными органами исполнительной власти, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций).
Не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем оно связано с “непрозрачностью” процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
9.3. Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
Законотворческий процесс - главная, составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
Законотворчество - сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1) подготовка нормативно-правового акта;
2) законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, однако только по вопросам их ведения;
3) обсуждение законопроекта - начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
4) принятие закона - достигается с помощью механизмов голосования (простым большинством или квалифицированным). Принятие закона -главная стадия, которая в свою очередь распадается на три подстадии:
а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный, закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации);
в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
5) опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).
6) вступление в законную силу.
9.4. Особенности правотворчества субъектов Федерации
Конституция РФ в соответствии ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.
Своеобразие правотворчества субъектов РФ заключается в следующем:
1) субъекты имеют право принимать законы, как акты высшей юридической силы. Это связано с децентрализацией российской государственности, с укреплением в ней принципов федерализма;
2) все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
3) правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона, национальные, религиозные обьгааи и иные особенности. Перед субъектами РФ стоят цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;
4) правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами;
5) в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.
9.5. Понятие, признаки и виды нормативно-правовых актов
Нормативные правовые акты являются одним из источников прав в ряду других источников (правовые обьгааи, судебные прецеденты и др.).
Нормативный правовой акт - это результат правотворчества, акт, содержащий нормы права. Можно выделить следующие признаки:
1) нормативный правовой акт - это официальный документ;
2) является носителем информации, а именно информации о нормах права (правилах поведения);
3) обладает юридической силой, и обязателен для всех лиц, которым адресован;
4) это акт правотворчества, результат деятельности компетентных государственных органов, а потому акт властный;
5) c помощью нормативных актов веления государства становятся общеобязательными.
Нормативный акт - это разновидность юридических актов. Его следует отличать от актов применения права, имеющих конкретный, индивидуальный характер, с помощью которых разрешаются конкретные дела (например, решение суда). В отличие от них нормативный акт носит общий характер. Его следует отличать и от актов толкования, в которых дается разъяснение норм права.
Нормативные акты составляют единую, иерархическую систему, отражая иерархическую систему государственных органов. Нормативные акты иерархически высших органов обладают и высшей юридической силой по отношению к актам нижестоящих органов. Актами высшей юридической силы являются законы.
Все вместе взятые нормативные акты составляют систему законодательства в широком смысле этого слова. В узком смысле под законодательством понимается только система законов.
Нормативные акты принимаются только в пределах компетенции соответствующих органов и согласно законодательной процедуре. Нормативные акты, принятые вне компетенции или в нарушение установленной процедуры (порядка), не являются легитимными, не обладают юридической силой, т.е. не обязательны для их адресатов.
Нормативные акты подразделяются на две основные группы: законы и подзаконные акты.
9.6. Закон: понятие и виды
Закон - это нормативно-правовой акт (НПА), принятый высшим законодательным органом или путем референдума, обладающий высшей юридической силой. К его признакам относятся:
1) нормативно-правовой акт, содержащий нормы права;
2) принимается путем всенародного голосования (референдума) или высшим законодательным органом - парламентом;
3) в силу указанного, закон обладает высшей юридической силой. Это означает, что другие органы не могут изменять законы, что все прочие нормативные акты, называемые подзаконными, должны издаваться в соответствии с законами, во исполнение их. Правоприменительные, индивидуальные акты также должны выноситься на основе законов. Если при решении конкретного дела возникает ситуация, когда подзаконный акт (например, указ Президента или постановление Правительства РФ) противоречит закону, то правоприменитель должен отдать предпочтение закону;
4) принимается в особом порядке;
5) не только регулируют наиболее важные, коренные общественные отношения, но и устанавливают принципиальные положения правового регулирования.
Виды законов. Законы РФ можно подразделять по субъектам, их принимающим, по юридической силе и по отраслям права. По субъектам принятия законы делятся на:
1) принятые на референдуме;
2) принятые Федеральным Собранием РФ;
3) законы субъектов федерации.
Путем референдума могут быть приняты как федеральные законы, так и законы субъектов федерации.
Федеральные законы подразделяются на федеральные конституционные законы и на обычные федеральные (текущие) законы.
Конституционные федеральные законы принимаются по вопросам прямо указанным Конституцией РФ. К их числу относятся законы об изменении Конституции, кроме гл. 1 и 2 (ст. 136 Конституции РФ), о введении чрезвычайного положения (ст. 56), военного положения (ст.87), о принятии и образовании новых субъектов федерации и об изменении их статуса (ст. 65, 66), о Государственном флаге, гербе, гимне (ст. 70), о правительстве, о судебной системе и высших судебных инстанциях (ст. 118, 128).
Законы субъектов федерации принимаются в пределах полномочий этих субъектов, определенных Конституцией РФ, федеральными договорами и специальными договорами, заключенными Российской Федерацией с отдельными субъектами.
9.7. Подзаконные нормативные акты
Все прочие нормативные акты, кроме законов, называются подзаконными. Это означает, что по своей юридической силе они стоят ниже законов, не должны им противоречить и во исполнение законов. Их юридическая сила определяется местом органа, их принявшего, в иерархической лестнице государственного аппарата.
1. Акты Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы). Кроме законов, эти палаты принимают постановления - подзаконные акты. В постановлениях они реализуют принадлежащие им полномочия.
2. Акты президента (нормативные указы). Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы Президента РФ могут быть как нормативными, так и индивидуальными правоприменительными (например, Указы о награждениях, назначениях на государственные должности). Нормативные указы Президента занимают второе место после законов. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, обязательны для исполнения на всей территории РФ (см. ст. 90 Конституции РФ). Указы Президента принимаются по широкому кругу вопросов, входящих в компетенцию Президента. Распоряжения принимаются обычно по конкретным вопросам.
3. Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения). Могут быть как нормативными, так и индивидуальными, правоприменительными. Постановления - акты, имеющие особо важные значения, распоряжения -акты по оперативным и другим текущим вопросам. Акты Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ.
4. Акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств, госкомитетов) могут носить разные названия: инструкции, постановления, приказы, правила, положения, разъяснения и т.п. Эти акты принимаются министерствами и ведомствами, могут быть как нормативными, так и ненормативными. Нормативные акты издаются в соответствии с компетенцией соответствующих органов по специальному кругу вопросов, им подведомственным, на основании и во исполнение законов РФ, указов Президента и постановлений Правительства РФ. Эти акты могут быть чисто внутриведомственного значения, распространяться на органы и работников только данного ведомства. Но многие из них имеют общее действие, выходят за рамки данного ведомства, распространяются на широкий круг субъектов, не входящих в данное ведомство. Например, инструкции Министерства финансов, Государственного банка, Государственного таможенного комитета, Комитета санитарно - эпидемиологического надзора, Комитета по патентам и товарным знакам и т.д. В ряде случаев могут издаваться совместные акты, например министерств внутренних дел и юстиции РФ и др.
5. Акты субъектов федерации по своей системе во многом совпадают с системой федеральных актов. В их числе следует назвать, прежде всего, законы, принимаемые законодательными органами субъектов федерации, высшими из которых являются конституции республик и уставы краев, областей, автономных округов. Законы, принимаемые субъектами федерации, по вопросам их исключительного ведения имеют преимущества перед федеральными актами. Ниже законов по юридической силе стоят указы и распоряжения руководителей субъектов, далее - постановления и распоряжения правительств. Управления, департаменты, отделы, как правило, актов общего характера не принимают.
6. Нормативные акты органов местного самоуправления. К числу этих актов относятся акты представительных органов городов, районов, сел, поселков и т.п. Акты, принимаемые на сельских, поселковых сходах действуют на территории районов, городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, являющихся городами-субъектами РФ) (обычно там, где не создаются представительные органы). Акты глав администрации местного самоуправления, а также акты, принимаемые путем референдума населением соответствующей самоуправляющейся территории (референдумы районные, городские, сельские и т.п.). Эти акты принимаются в пределах компетенции указанных органов, определяемой федеральными законами и законами субъектов федерации по вопросам управления муниципальной собственностью (городов, районов и т.п.), местным налогам, сборам, вопросам местного жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства территорий, бытовому, торговому обслуживанию населения, охране общественного порядка, окружающей среды и т.п. Среди этих актов особо следует выделить уставы местных сообществ (городов, районов и т.п.), принимаемые местным референдумом или представительным органом местного сообщества.
Акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, не могут быть отменены общегосударственными органами или органами субъектов федерации, они могут быть только обжалованы в судебном порядке.
7. Локальные нормативные акты - акты, регулирующие внутреннюю жизнь предприятия, учреждений, объединений, ассоциаций, союзов и других организаций. Основными актами подобного рода являются, прежде всего, уставы этих организаций, которые (за некоторым исключением) подлежат обязательной регистрации в государственных органах, правила внутреннего трудового распорядка, коллективные договоры между администрацией предприятия, учреждения и органом профсоюза (трудовым коллективом), различного рода другие акты (по технике безопасности, должностные инструкции и т.п.).
9.8. Международно-правовые акты, акты СССР, акты Конституционного Суда РФ как источники права
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ст. 15 п. 4 Конституции). Существует общий принцип примата норм международного права и международных договоров. Т.е., если международным правом или договором предписываются иные правила, чем те, которые предусмотрены законом РФ, то применяются нормы международного права или договора.
Нормативно-правовые акты СССР и РСФСР продолжают действовать на территории РФ, если они не противоречат законам РФ и если по соответствующим вопросам отсутствуют российские нормативные акты.
Конституционный Суд, не являясь правотворческим органом, опосредованно принимает участие в правотворчестве, поскольку изменяет или отменяет действующие нормы. Этим самым вносятся существенные изменения в действующую систему источников права.
9.9. Действие нормативно-правовых актов по времени, в пространстве и по кругу лиц
Общеобязательность нормативных актов, их действие не беспредельны, а ограничены пространством, временем и кругом лиц.
Действие нормативных актов во времени определяется двумя временными моментами (точками): моментом вступления нормативного акта в силу и моментом утраты им юридической силы.
Момент начала действия нормативных актов определяется следующими правилами:
1) в нормативном акте указано время начала действия нормативного акта;
2) может быть дробное вступление в силу, т.е. часть НПА вступает в силу с одного момента времени, а другая - с другого;
3) в нормативном акте начало действия не указано. В этом случае вступают в силу общие правила для данного вида нормативных актов, установленные законом или другим актом:
а) законы РФ вступают в силу через десять дней после их официального опубликования. Законы о поправках Конституции вступают в силу со дня их опубликования (Закон от 6 июня 1998 г.);
б) нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания;
в) акты правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу через 7 дней после их официального опубликования. Иные акты правительства, в том числе акты, содержащие государственную тайну или конфиденциальные сведения, вступают в силу со дня их подписания;
г) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти министерств и ведомств (межведомственного характера, а также затрагивающие права и обязанности граждан) после регистрации в Министерстве юстиции РФ должны быть опубликованы и вступают в силу через 10 дней после их опубликования на всей территории РФ одновременно.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.
Особый порядок вступления в силу предусмотрен для налогового законодательства. Федеральное законодательство о налогах вступает в силу по истечении месяца со дня его официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ, вступают в силу не ранее 1 января, следующего за годом их принятия (ст. 5 НК РФ).
Нормативные акты Таможенного комитета РФ вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования. Акты, устанавливающие более льготные правила, могут вступать в силу и в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).
Порядок вступления в силу актов субъектов федерации определяется самими субъектами в их уставах и в других нормативных актов.
Акты, не подлежащие опубликованию, рассылаемые на места, вступают в силу с момента их получения адресатом.
Действие нормативных актов прекращается:
1) в случае прямой отмены;
2) в случае косвенной отмены, т.е. принятия нового нормативного акта по тем же вопросам или тем же вышестоящим органом;
3) по истечении срока, на который принят нормативный акт.
С действием нормативных актов во времени связаны вопросы их обратной силы и переживания. Здесь действует общее правило, закреплённое в Конституции РФ (ст.54): закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Это означает, что закон не распространяется на факты, которые имели место до вступления его в силу.
Из этого правила имеются исключения. Придание обратной силы закону возможно в двух случаях: 1) если в самом законе об этом сказано; 2) если закон смягчает или вовсе устраняет ответственность.
Переживание закона - это применение отмененного, уже не действующего в момент применения закона к фактам, которые были в момент его действия. Например, к преступлениям применяется, как правило, закон времени совершения преступления, если новый закон не смягчает ответственность.
Действие законов в пространстве означает, что законы распространяются на всех субъектов, находящихся в соответствующем пространстве, имеет силу на определенной территории.
Действие нормативных актов в пространстве зависит в основном от органа, их принявшего. Федеральные нормативные акты действуют на всем пространстве, на которое распространяется суверенитет РФ, акты субъектов федерации действуют в пределах их территорий и т.д.
Пространство, на которое распространяется суверенитет (власть) государства, включает в себя сушу, внутренние воды, двенадцатимильные прибрежные морские воды в пределах границ государства, воздушный столб в пределах границ, доступный обычным летательным аппаратам (самолетам), территории посольств, военные корабли в любом месте, гражданские суда в открытом море, воздушные суда в воздухе, внутренние и территориальные воды, подводные кабели. Указанное понятие пространства называется пространством в юридическом смысле, не совпадающего с географическим.
Международные НПА действуют на территории суверенных государств, если эти государства признают их действие на своей территории.
С действием НПА в пространстве связано понятие “экстерриториальность”. Экстерриториальность означает, что данная территория “вынута” из юридического пространства государства (законы данного государства не действуют на этой территории), хотя географически относится к территории данного государства. Например, территории посольств иностранных государств экстерриториальны, там законы РФ не действуют.
Действие НПА по кругу лиц заключается в том, что действие НПА распространяется на весь круг лиц, находящихся на территории суверенного государства и указанных в акте.
Однако в ряде случаев, хотя закон и действует на всей территории, он распространяется лишь на определенный круг лиц. Ряд законов распространяется только на граждан РФ, но не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства (законы о воинской обязанности, избирательные законы и др.). Поэтому действие НПА на субъектов дифференцируется в зависимости от некоторых обстоятельств, имеющих юридическое значение. К ним относятся гражданство лица, место пребывания самого лица, его постоянное место жительства, нахождение его имущества, руководящего органа юридического лица и т.п. Наиболее важным среди указанных обстоятельств является гражданство (юридическая связь с государством) лица. Все физические лица делятся на четыре категории: граждане, апатриды, иностранцы и бипатриды. На граждан все законы его государства распространяются одинаково. Однако всем НПА присуще персонификация, т.е. сужение круга лиц по различным критериям, например, по возрастному, половому и т.п. признакам. Кроме того, НПА может распространять свое действие на специальный субъект: должностное лицо, военнослужащий, работник правоохранительных органов и т.д.
Апатрид, лицо без гражданства, по общему правилу обязан уважать Конституцию и соблюдать законы страны пребывания и на них НПА распространяют свое действие также как и на граждан. Однако некоторые НПА не распространяют свое действие на них, а только на граждан. В основном это касается политических прав.
Иностранец, как гражданин другого государства, обязан уважать Конституцию и соблюдать законы страны пребывания. Некоторые иностранцы обладают правом экстерриториальности, дипломатическим иммунитетом. Они подчиняются законам страны пребывания, но не могут быть привлечены к ответственности в соответствии с законом данной страны (главы других государств, правительств, дипломатические работники). Также они не могут быть субъектами политических прав, например, участвовать в выборах, быть избранными в органы власти, состоять на службе в вооруженных силах и других подобных органах страны пребывания. Однако иностранец, совершивший преступление на территории страны пребывания, может быть привлечен к ответственности по правилам общей юрисдикции страны пребывания и в стране, гражданином которого является. Иностранцы, обладающие дипломатическим иммунитетом, в случае совершения преступления могут быть объявлены персоной нон грата и выдворены из страны пребывания.
На бипатридов, если у них одно гражданство данного государства, то законы этого государства распространяют свое действие на них как на граждан. Бипатриды образуются в результате одновременного действия права крови и права почвы.