Лекция 13. Правотворчество

1. Понятие и принципы правотворчества
2. Виды правотворчества
3. Стадии правотворчества (законодательного процесса)
4. Презумпция знания законов
5. Законодательная техника
6. Систематизация нормативно-правовых актов и их учет
Некоторые ключевые понятия темы
Контрольные вопросы

1. Понятие и принципы правотворчества

Среди источников российского права ведущее место занимают нормативно-правовые акты — акты государственных органов, содержащие нормы права (юридические нормы). Они являются результатом правотворчества. Правотворчество — это составная часть более широкого явления — правообразования — процесса, который состоит из объективно складывающихся правовых предпосылок под влиянием общественной необходимости и деятельности государства по созданию нормативно-правовых актов.
Правообразование складывается из необходимых условий, которыми выступают социально-экономические, политические, культурные и иные факторы и потребность в правовом регулировании, готовность к ним общества и государства.
Правообразование является относительно длительным процессом формирования и оформления юридических норм и включает в себя ряд этапов, связанных:
- с анализом социальной ситуации, осознанием необходимости ее правового урегулирования;
- с формированием общего представления о будущем юридическом предписании (создание модели юридической нормы);
- с разработкой и принятием конкретной юридической нормы.
Последний этап правообразования и является правотворчеством.
Правотворчество — это деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, либо всего народа (референдум) по принятию (созданию), изменению или отмене нормативно-правовых актов.
Правотворчество выполняет определенные функции по выработке новых правовых норм и отмене прежних, считающихся устаревшими, по восполнению пробелов в праве, по совершенствованию законодательства и др.
Правотворчество — это сложный и ответственный процесс, результаты которого касаются всех и каждого. Поэтому в ходе его нужно неукоснительно придерживаться следующих непреложных требований (принципов правотворчества):
- демократизма (участие народа в обсуждении и создании норм права);
- законности (осуществление правотворчества законодательно установленными органами и в соответствие со строго определенными процедурами);
- научного характера правотворчества (необходимость учета последних достижений юриспруденции и иных общественных наук, а также разработанных ими специальных методик и приемов создания норм права);
- гласности (“Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения” (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);
- соответствия издаваемых нормативных актов важнейшим представлениям о праве (требования правозаконности) и др.

2. Виды правотворчества

В зависимости от субъектов (народ, государственные органы, должностные лица) различают:
- непосредственное правотворчество парода в процессе референдума или плебисцита (общенациональный, региональный, местный референдумы);
- правотворчество органов местного самоуправления;
- правотворческая деятельность государственных органов является основным видом правотворчества, которым занимается достаточно широкий круг различных государственных органов (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и иные ведомства); представительных (законодательных) органов субъектов РФ, а также главы администраций краев, областей, руководители предприятий и учреждений (в пределах их полномочий).
Выделяют еще также делегированное законотворчество (принятие с санкции законодательного органа нормативно-правовых актов, имеющих силу закона, высшим органом исполнительной власти государства, что не входит в его компетенцию) и санкционированное правотворчество (одобрение государством правил поведения, сложившихся в виде обычаев и разрешенная им правотворческая деятельность органов местного самоуправления и отдельных негосударственных организаций).

3. Стадии правотворчества (законодательного процесса)

Правотворчество — длящийся во времени процесс, охватывающий ряд стадий — относительно обособленных этапов принятия нормативно-правовых актов. В данном отношении наиболее важным является законодательный процесс как нормативно упорядоченная деятельность высшего представительного органа государства (парламента страны — Федерального Собрания РФ) по принятию федерального закона. Он состоит из нижеследующих стадий.
Законодательная инициатива и подготовка проекта нормативного акта. На этом этапе происходит внесение предложения о необходимости законодательного урегулирования данного конкретного отношения, и в законодательный орган страны предлагается соответствующий законопроект. Правом законодательной инициативы обладает круг строго определенных Конституцией РФ субъектов: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ (ст. 104). Эта стадия состоит из следующих этапов:
- принятие решения (план работы парламента, ведомственные акты);
- определение необходимости данного нормативного акта;
- формирование концепции нормативного акта;
- определение возможных затрат, связанных с введением нормативно-правового акта в действие и возможных негативных последствий;
- определение места нормативно-правового акта в уже существующей системе нормативных актов;
- вынесение на обсуждение.
Обсуждение (рассмотрение) законопроекта, пожалуй, самый длительный и порой непредсказуемый процесс создания высшего нормативного акта.
- работа специалистов над проектом закона;
- уточнение формулировок, внесение поправок, дополнений;
- обсуждение на пленарных заседаниях, вынесение замечаний (предусмотрена возможность трех чтений законопроекта);
- создание окончательной редакции нормативного акта.
Принятие нормативно-правового акта заключается в официальном придании ему характера общеобязательности.
Процедура принятия федерального закона в РФ складывается из последовательных следующих друг за другом операций: принятие закона Государственной Думой РФ; его одобрение Советом Федерации РФ; и его подписание Президентом РФ. Причем процедура принятия различных законов также принципиально различна (простое или квалифицированное большинство).
Официальное опубликование (обнародование, промульгация) нормативно-правового акта (закона) — это доведение в установленном порядке до всеобщего сведения принятых высшим представительным органом государства и подписанных главой государства законов, а также иных нормативно-правовых актов, принимаемых уполномоченными органами государственной власти. Тексты федеральных конституционных законов, например, публикуются в “Российской газете”, “Собрании законодательства РФ” и др.
Согласно Федеральному закону РФ “О порядке опубликования и вступления в законную силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ” (1994 г.) предусмотрен четкий порядок начала действия тех или иных законов РФ. По общему правилу, это день подписания акта Президентом РФ, определенный день после его официального опубликования или дата, указанная в самом акте.

4. Презумпция знания законов

Положение, разработанное еще римской юриспруденцией, о том, что “никто не может оговариваться незнанием законов” известно не только всякому юристу, но и вообще любому гражданину. Это положение можно рассматривать многосторонне: и как презумпцию, и как фикцию, и как аксиому.
В Средние века на площадях и рынках под звуки барабанов и труб зачитывались тексты законов. Это было их обнародование — официальное “опубликование”. Только в конце XVIII в. в революционной Франции впервые все акты и распоряжения государственной власти стали публиковать в “Официальной газете”. В свое время английские юристы предлагали выработать обыкновение обходиться без обязательного опубликования принятых законов, так как предполагалось, что всякий гражданин через своего представителя (депутата) присутствует в парламенте страны и поэтому знает содержание этих законов.
В России начало обнародованию законов в виде публикации актов государственной власти было положено петровским указом от 16 марта 1714 г. В нем, в частности, говорилось: “указы... для всенародного объявления велеть печатать и продавать всем”. Царские распоряжения в обязательном порядке должны были доводиться до всех подданных. Для этого обычно их тексты зачитывались или вывешивались в людных местах (ярмарках, торгах). Учитывая, что в петровскую эпоху все в принудительном порядке обязаны были посещать церковь (лица, не посещающие церковь рассматривались как “недобрые” люди и их велено было ловить как воров и разбойников (Указ от 30 октября 1718 г.), то время богослужения также использовались для информирования населения о новых законах. С 22 января 1722 г. вышло положение о запрете отговариваться незнанием законов.
Однако позже в России случаи незнания действующих запретов учитывались даже уголовным законодательством. Так, ч. 1 ст. 43 Уголовного Уложения 1903 г. гласила: “Неведение обстоятельства, коим обусловливается преступность деяния или которое усиливает ответственность, устраняет вменение в вину самого деяния или усиливающего ответственность обстоятельства”. Уже в советское время п. “ж” ст. 48 УК РСФСР 1926 г. предусматривал в качестве смягчающего наказание обстоятельства невежество (в том числе и правовое).
В настоящее время в условиях сплошной грамотности и доступности информационного массива презумпция знания законов уже является непререкаемой истиной.

5. Законодательная техника

Юридическая техника — ото система основанных на практике правотворчества правил и приемов подготовки проектов правовых актов, обеспечивающая исчерпывающий охват регулируемых вопросов, доступность, простоту и высокую регулятивность правового материала.
На серьезность требований юридической техники и ее важность в повышении эффективности правового регулирования внимание было обращено еще в начале XVIII века. Так, документы предписывалось писать “штилем канцелярским”. Если текст занимал менее 25 строчек на каждую страницу, то обязательно требовалась подпись всех членов соответствующей коллегии в конце текста “дабы невозможно было потом приписать...”. При этом Петр I лично сформулировал требования к законодательному тексту: “Все прожекты зело исправны быть должны, дабы казну зрящно не засорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты станет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю ...”.
Вполне естественно, что в настоящее время требования к правотворческой технике еще более возросли. Они касаются широкого круга вопросов и, по общему правилу, заключаются в следующем:
- наиболее полное и адекватное выражение воли правотворческого органа;
- рациональная организация и логическая последовательность изложения нормативных предписаний, содержащихся в акте, его компактность;
- отсутствие пробелов и противоречий во внутреннем содержании нормативных актов и во всей системе законодательства;
- краткость и компактность изложения правовых норм при достаточной глубине и всесторонности отражения их содержания;
- ясность, простота и доступность языка правовых актов, точность и определенность употребляемых формулировок и терминов;
- сведение к минимуму количества нормативных актов по одному и тому же вопросу;
- своевременное обнародование и вступление в законную силу нормативных актов и др.
В специальной литературе выделяются определенные направления актуализации требований правотворческой техники, относящиеся ко всем видам правовых актов (нормативным, индивидуально-правовым и интерпретационным): соответствующее виду, уровню и значению правового акта его надлежащее внешнее оформление; рациональная организация структуры, стиля, логико-языкового построения текста правовых предписаний; обеспечение органической взаимосвязи юридических норм, изложения их внутренних элементов; соблюдение особых правил при систематизации и учете нормативно-правовых актов, исходя из их специфики (Г.И. Денисов).
В целом, законодательная (юридическая) техника складывается из требований законодательной стилистики, юридических конструкций и особенностей юридической терминологии.
Законодательная стилистика — система приемов наиболее целесообразного использования языковых средств в нормативных документах.
Исходя из правил законодательной стилистики, к тексту нормативного акта предъявляются требования:
- простоты, целостности, логической завершенности;
- недопустимости устаревших выражений и образных сравнений;
- директивности (обязательности волевых, властных формулировок языка строгих предписаний, требований и приказов);
- официальности;
- ровного и спокойного стиля изложения текста акта, его безразличия к переживаниям и эмоциям субъектов и т.д.
Юридическая терминология — это словесное обозначение понятий, используемых при изложении нормативного акта.
Виды юридической терминологии: общеупотребительные термины; специально-технические термины; специально-юридические и неюридические термины.
Требования к юридическим терминам: единство, общепризнанность, стабильность, доступность и т.п.
Юридические конструкции — своеобразные приемы конструирования положений о правах, обязанностях и ответственности в тексте нормативно-правового акта.
Выделяют группу так называемых нетипичных нормативных построений и предписаний. В них отсутствуют свойства, присущие нормам права, и в правовом регулировании они играют вспомогательную роль — правовые фикции, презумпции, аксиомы, конструкции и символы.
Некоторые типичные правила построения юридического документа:
- упорядоченное распределение нормативного материала, его расчлененность и согласованность (последовательная дифференцированность нормативного материала: наличие однородного по смыслу и направленности материала группируемого в статьях (пунктах, параграфах), при необходимости имеющих свои внутренние подразделения (части статьи, подпункты);
- единство и внутренняя логика нормативного документа (логическая последовательность изложения материала, его непротиворечивость);
- доступность и убедительность правовых актов (максимальная простота и понятность языка документа, правильность употребления союзов, знаков препинания, сравнений, образных выражений и т.п.) (Е. Шугрина).
Значение нормотворческой (юридической) техники таково, что именно от четкого исполнения всех ее правил во многом зависит качество и дальнейшая эффективность создаваемых нормативно-правовых актов.

6. Систематизация нормативно-правовых актов и их учет

Систематизация нормативно-правовых актов — это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм.
“Когда число указов возросло, и недостаток законов отчасти миновался, то представилось другое затруднение: многочисленность, раздробленность, неизвестность — затруднение равное и может быть еще более важнейшее, нежели сам недостаток законов: ибо здесь гнездится ябеда, неправовые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений, кои в свою очередь рождают новую многосложность” (М.М. Сперанский, 1833).
Систематизация нормативно-правовых актов — это обработка, приведение их в единую, согласованную систему.
В настоящее время используются следующие виды систематизации: Кодификация — деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативноправового акта путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства.
Кодификационные работы в зависимости от направления и глубины пересмотра нормативного материала бывают нескольких видов:
- всеобщая (коренной переработке подвергается значительная часть законодательства, и в результате создаются сводные кодифицированные акты по основным отраслям законодательства);
- отраслевая — переработка и объединение норм права определенной отрасли или подотрасли законодательства (Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Гражданский процессуальный кодекс и др.);
- специальная — существенная переработка разбросанных по различным нормативным актам норм того или иного отдельного института права и объединение их в новом едином кодифицированном акте (Лесной кодекс, Водный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и др.).
Кодификация выражается в создании кодексов, уставов, основ законодательства:
- кодекс — законодательный акт, объединяющий в строго определенном порядке нормы права, регулирующие какую-либо отрасль (сферу) общественных отношений;
- устав (положение) — акт, содержащий нормы, регулирующие деятельность отдельных ведомств, министерств, организаций (Устав железнодорожного транспорта РФ (2003 г.), Устав автомобильного транспорта РСФСР (1969 г. в ред. 1995 г.), общевоинские уставы, различные дисциплинарные уставы);
- основы законодательства — нормативно-правовой акт, устанавливающий в союзном (федеральном) государстве важнейшие положения определенной сферы государственного управления или отрасли права (в СССР действовало около 15 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик).
Инкорпорация — форма систематизации, в процессе которой действующие нормативно-правовые акты объединяются в сборники или собрания в определенном порядке без изменения содержания (внешняя обработка действующего законодательства).
Инкорпорация нормативно-правовых актов в зависимости от субъектов делится на официальную и неофициальную.
Официальная инкорпорация (ее разновидностью является так называемая официозная инкорпорация) производится специально уполномоченными на то государственными органами и служит своеобразным “источником права”. Она бывает следующих видов:
- хронологическая инкорпорация, в процессе которой нормативные акты группируются в порядке их принятия независимо от отраслей права (например “Собрание законодательства РФ”, “Собрание актов Президента и Правительства РФ”, различного рода бюллетени отдельных министерств и ведомств);
- предметная инкорпорация происходит в виде компоновки нормативного материала по отраслевому признаку, по институтам права, по сферам государственной деятельности и проч.
Неофициальная инкорпорация заключается в упорядочении действующих нормативных актов организациями или отдельными лицами по собственной инициативе и для своих практических целей, поэтому характером обязательности для использующих ее в своей деятельности лиц она не обладает. Это внешняя обработка законодательства учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками, которые для удобства пользования создают различные сборники законодательства, справочники.
Консолидация — объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же сфере общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания этих актов.
Зачастую в правовой практике бывает так, что многочисленные, принятые в различное время, разрозненные нормативные акты и даже отдельные нормы права, регулирующие однородную сферу общественных отношений, собирают вместе и создают на их основе единый нормативный акт. Естественно, что при этом они с точки зрения своего внешнего выражения претерпевают определенную редакторскую правку, но изначального содержания и направленности не теряют.
Наряду с систематизацией нормативно-правовых актов немаловажное значение имеет их учет, то есть деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном (мониторинговом) состоянии действующих нормативных актов, а также по созданию специализированной поисковой системы для оптимизации процесса выдачи справок по запросам заинтересованных лиц.
Обязательному учету подлежат: федеральные конституционные законы; федеральные законы; нормативные акты Президента и Правительства федерации; акты федеральных органов исполнительной власти; законы субъектов федерации и т.п.
В настоящее время получает все более широкое распространение компьютерная информационно-поисковая система законодательства — компьютерная справочная правовая система. Это программный комплекс, включающий в себя массив правовой информации и программные инструменты, позволяющие специалисту работать с этим массивом информации (производить поиск конкретных документов или их фрагментов, формировать подборки необходимых документов, выводить информацию на печать и т.д.).
К имеющимся компьютерным справочным системам относятся: Консультант-Плюс, Гарант, “Кодекс”, “Эталон”, “Система”, ЮСИС, “Референт”, “Ваше право”, система “1C: Кодекс”, “1C: Гарант”, “1C: Эталон”, “Законодательство России” и др.

Некоторые ключевые понятия темы

Потребность правового регулирования это степень необходимости использовать правовые средства для регламентации поведения (деятельности) людей.
Мотив правотворчества — объективно существующая для потребностей реализации государственной власти необходимость в регулирующем воздействии на общественные отношения путем принятия нормативно-правового акта.
Предмет правотворчества — принятие нормативно-правового акта, необходимого для подержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.
Объект правотворчества — требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативно-правового акта.
Референдум (императивный, консультативный) — это форма непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление граждан государства по наиболее важным вопросам государственного значения, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения.
Плебисцит (аналог референдума) — выяснение мнения населения, как правило, путем организации его опроса. Итоги плебисцита носят, как правило, императивный (обязательный) характер.
Легитимация закона — это придание проекту законодательного акта обязательной юридической силы посредством определенных юридических процедур.
Новая редакция юридического документа (нормативно-правового акта) — это текст юридического документа (нормативно-правового акта) с внесенными в него правотворческим органом изменениями.
Качество принятого закона — это его существенная определенность, выражающаяся в совокупности его юридических свойств, удовлетворяющих потребность правового регулирования.
Промульгация — в ряде зарубежных государств так называется опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные конституцией или законом сроки.
Правотворческая техника — это система исторически сложившихся, основанных на достижениях теории права и проверенных практикой нормотворчества правил, приемов и средств, применяемых государственными органами в процессе построения кодексов, отдельных законов, статей и их элементов в целях дальнейшего совершенствования их формы.
Способы конструирования правовых актов (абстрактный и каузальный) — это один из элементов юридической техники, представляющий собой совокупность приемов, с помощью которых вырабатывается текст нормативно-правовых актов.
Институционная система — это система построения гражданского кодекса, принятая во Франции (Кодекс Наполеона 1804 г.), при которой кодекс делится на три части (книги): первая посвящена лицам, вторая — вещному праву, третья — обязательственному праву.
Пандектная система — это система расположения норм в нормативно-правовом акте, заимствованная из Дигест (или Пандектов) Юстиниана 533 г., при которой правовой материал располагается по схеме “от общего к частному”, то есть в начале излагаются общие принципы и дается общая характеристика основных правовых институтов, в других частях приводится правовой материал, более глубоко и конкретно регламентирующий каждый из правовых институтов. Классическим примером кодификации по пандектной системе является Германское гражданское уложение 1900 г., которое состояло из 5 книг: общая часть, обязательственное право, вещное право, семейное право и наследственное право. Пандектная система в значительной степени воспринята Гражданским кодексом РФ.
Клаузула — это условие, оговорка или отдельное положение, пункт закона, договора, завещания и т.д., обычно закрепляющая особое условие или право, оговариваемое в документе: о предоставлении режима наибольшего благоприятствования в торговле, о всеобщем участии в договоре, о коренном изменении обстоятельств, об обязательной юрисдикции международного судебного органа и др.
Правовая отсылка — это прием, обеспечивающий системные связи между различными нормами права и их элементами, которые содержатся в одном или нескольких нормативно-правовых актах; он заключается в обращении к иным правовым нормам и их элементам при конструировании конкретной нормы права.
Правовая символика — это использование в процессе правового регулирования символов, то есть условных образов, выражающих определенное юридическое содержание.
Структура нормативно-правового акта — это особенности способа взаимосвязи его составных частей, его внешние реквизиты (наименование, название организации или органа, его издавшего, указание места и даты создания, при необходимости соответствующая рубрикация и др.).
Реквизиты — это обязательные сведения, атрибуты, которые должны содержаться в документе для признания его действительным.
Текст документа — это сведения о юридических отношениях и фактах, характеристика которых обусловлена соответствующей отраслью права.
Преамбула — это вводная (вступительная) часть законодательного или иного нормативного акта, декларации или международного договора.
Гриф — это надпись на документе или издании, определяющая особый порядок пользования ими.
Правовые символы — это закрепленные законодательством условные образы, используемые для выражения определенного юридического содержания.
Метафора в праве — это слово или выражение, употребляемое в языке юридической науки и практики в разного рода юридических текстах в переносном значении на основании сходства правового явления в каком-либо отношении с каким-либо не правовым явлением.

Контрольные вопросы

1. Правотворчество и правообразование.
2. Правотворчество как форма государственной деятельности.
3. Субъекты правотворчества.
4. Виды правотворчества в Российской Федерации.
5. Основные принципы правотворческой деятельности.
6. Стадии правотворческого процесса.
7. Законодательный процесс и его основные стадии.
8. Порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов.
9. Правотворчество негосударственных образований.
10. Юридическая техника: понятие, значение для правотворчества.
11. Специфика юридического языка и терминологии.
12. Система законодательства: понятие и основные компоненты.
13. Систематизация нормативно-правовых актов.
14. Учет нормативно-правовых актов и его виды.
15. Проблемы автоматизации справочно-информационной службы по законодательству в Российской Федерации.
16. Основные виды кодификационных актов.
17. Понятие и назначение консолидации законодательства.
18. Инкорпорация законодательства: понятие и виды.
19. Свод законов как вид инкорпорации законодательства и проблемы его создания.
20. Система права и система законодательства: соотношение и взаимосвязь.