Лекция 7. Механизм (аппарат) государства

1. Понятие и модели механизма (аппарата) государства
2. Структура механизма (аппарата) государства: органы и учреждения
3. Виды государственных органов
4. Принципы организации и деятельности государственного аппарата
Некоторые ключевые понятия темы
Контрольные вопросы

1. Понятие и модели механизма (аппарата) государства

Для осуществления многочисленных функций государство должно обладать определенным образом организованной действующей системой различных учреждений.
Принято говорить об “аппарате” и “механизме” государства. При этом “государственный аппарат” понимается как целостная, иерархическая система органов государства, состоящих из государственных служащих (чиновников), обеспечивающих выполнение функций государства и принимающих соответствующие обязательные решения, а “механизм государства” — как совокупность органов государственного аппарата и иных различных государственных организаций и учреждений, реализующих властные предписания государственной власти.
Механизм (аппарат) государства — это система органов и учреждений, посредством которых обеспечивается выполнение функции государства.
В юридической литературе рассматривается несколько вариантов построения и функционирования механизма государства:
- централизованно-сегментарная модель государственного аппарата — это такое взаимодействие отдельных его элементов, при котором органами государственной власти считаются только центральные органы, функционирующие в масштабе всего государства (президент, парламент, правительство), а также их представители на местах; местные выборные органы власти рассматриваются как органы местного самоуправления и в систему органов государственной власти не входят. Этот вид построения государственного аппарата присущ современным демократическим государствам.
- монотеократическая модель государственного аппарата — это такое взаимодействие отдельных его элементов, при котором в одном лице сочетаются единовластие главы государства и авторитет высшего духовного лидера, подкрепленные религиозными догмами и длительным сохранением родовых порядков при отсутствии разделения властей и основ парламентаризма (Иран, Саудовская Аравия, Катар).
- моноцефальная модель государственного аппарата — это такое взаимодействие отдельных его элементов, при котором вся система государственных органов едина, жестко иерархична и пирамидальна по своему построению, при этом местные органы власти рассматриваются не как органов местного самоуправления, а как органы государства. Этот вид построения государственного аппарата характерен для антидемократических политических режимов.

2. Структура механизма (аппарата) государства: органы и учреждения

Механизм (аппарат) государства состоит из органов государства. Всякое учреждение или орган в этой совокупности имеет строго определенное назначение, выполняет только ему свойственные функции, цели и задачи. Всякий государственный орган взаимосвязан с другими государственными учреждениями.
Государственный орган — это юридически оформленное, организационно и хозяйственно структурно обособленное звено государственного аппарата, состоящее из государственных служащих, наделенное государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления, в пределах своей компетенции, задач и функций государства.
Государственно-властный характер государственного органа проявляется:
- в компетенции, то есть в совокупности необходимых правомочий и возложенных на него обязанностей. Компетенция органа государства вытекает из задач, стоящих перед государством, ее объем закрепляется в соответствующих нормативных актах;
- в праве государственных органов издавать в соответствии с компетенцией правовые акты, обязательные для исполнения (нормативные акты и акты применения норм права) — постановления правительства, приговоры судов и проч.;
- в том, что обязательность исполнения правовых актов обеспечивается государственным принуждением;
- в том, что деятельность государственного органа — всегда политическая деятельность и др.
Государственный орган имеет определенную структуру (отделы, управления, службы), материальную базу и финансы. Его деятельность осуществляется служащими, которые не производят материальных благ, а содержатся за счет общества (на налоги). Определенную часть государственных служащих составляют должностные лица (работники, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (издавать правовые акты управления, подписывать финансовые документы, совершать регистрационные действия и т.п.), а также лица, руководящие деятельностью подчиненных им работников и уполномоченные предъявлять к ним обязательные для исполнения требования (например, руководитель структурного органа управления).
Государственные органы следует отличать от иных структурных формирований механизма государства, по отношению к ним являющихся вспомогательными звеньями. К их числу относятся:
- государственные учреждения (организации, для которых осуществление государственной власти не является основным видом деятельности, но посредством которых государство практически осуществляет свои функции (как правило, в сфере здравоохранения, образования, науки, культуры и т.д.). Государственные учреждения действуют под руководством органа государства;
- государственные предприятия (элементы механизма государства, не обладающие признаками государственно-властных полномочий, занимающиеся хозяйственно-экономической деятельностью, оказанием услуг в целях удовлетворения общественных потребностей);
- государственные унитарные предприятия (коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество, которое принадлежит таким предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления);
- государственные организации (образованные государством структуры, которые имеют необходимые ресурсы и объединяют людей, полномочно и комплексно реализующих государственную программу на основе определенных государством правил и процедур).

3. Виды государственных органов

Многообразие задач и функций государства определяет и разнообразие государственных органов, которые, в соответствии с теорией разделения властей, классифицируются на следующие виды:
Органы государственной власти или законодательные органы, обладающие совокупностью полномочий по изданию нормативных актов высшей юридической силы — законов. Такие органы государства делятся на две группы.
Высшие законодательные органы государства представлены парламентом.
Парламент — это высший орган народного представительства, выражающий волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, формирования бюджета, контролирующий деятельность органов исполнительной власти и высших должностных лиц. В различных странах имеются различные представительные органы: парламент (Англия, Индия, Канада, Финляндия, Япония), сейм (Польша), фолькетинг (Дания), альтинг (Исландия), конгресс (США), федеральное собрание (Россия), меджлис (Туркменистан), великий народный хурал (Монголия), кортесы (Испания), кнессет (Израиль), бундесрат (Германия) и др.). Как правило, парламенты состоят из двух палат (верхней и нижней). Однопалатный парламент имеется в странах с однородным национальным составом населения и отсутствием суверенных территориальных образований (Венгрия, Дания). При палатах парламента создаются комитеты и комиссии.
Законодательные органы субъектов федерации, местные органо1 власти и самоуправления также имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующей территории (район, область, край — районное Собрание, областная Дума, городская Дума).
Эти органы призваны заниматься, в основном местными вопросами (социальная сфера, транспорт, дороги, местный бюджет, водоснабжение, поддержка правопорядка и т.п.).
Органы государственного управления или исполнительные органы государства непосредственно обеспечивают исполнение принятых законодательной властью законов.
Глава государства — это высшее должностное лицо в государстве, являющееся носителем его высшей исполнительной власти и одновременно высшим официальным представителем всего данного общества в его внешних сношениях (монарх, президент).
Правительство — высший коллегиальный, исполнительно-распорядительный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий непосредственное управление страной (премьер-министр, канцлер, председатель комитета министров, кабинет министров, совет министров и др.).
В настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти складывается из:
- федеральных министерств — федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности; осуществляющих координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств;
- федеральных служб — федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
- федеральных агентств — федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
- местных исполнительно-распорядительных органов: префектур, исполкомов, муниципалитетов, администрации государственных предприятий и учреждений.
Судебные органы призваны осуществлять правосудие, т.е. заниматься рассмотрением в судебных заседаниях в установленном законом порядке гражданских и уголовных дел с целью укрепления законности и правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан (конституционное, уголовное, гражданское и административное правосудие):
- система конституционного правосудия возглавляется Конституционным судом РФ — судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В регионах Российской Федерации для выполнения этих функций имеются конституционные или уставные суды;
- система общих судов занимается рассмотрением гражданских, уголовных, административных дел и возглавляется Верховным судом РФ. В эту систему входят краевые, областные, городские и районные суды.
- арбитражные суды, в соответствие с законом, разрешают хозяйственные споры между предприятиями, учреждениями и организациями. В эту систему входят Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные окружные суды и суды субъектов Федерации.
Обычно не называется в качестве отдельной ветви власти орган, который тем не менее, выполняет важнейшие функции контроля за исполнением правовых актов, их законностью — прокуратура, контрольно-надзорный орган государства (единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, а также исполняющих и иные функции, установленные федеральными законами).

4. Принципы организации и деятельности государственного аппарата

Принципы государственного механизма — это основные начала осуществления им своей деятельности: разделение властей (впервые обоснован Ш. Монтескье): вся власть в государстве должна быть четко разделена на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Во избежание узурпации власти действует механизм “сдержек и противовесов” (“Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны” (ст. 10 Конституции РФ).
Реализация механизма сдержек и противовесов достигается установлением и последовательным осуществлением следующих требований:
- четкого разграничения функций различных органов государственной власти;
- запрещения одновременного занятия должностей в государственных представительных, исполнительных и судебных органах;
- установления различного порядка формирования основных ветвей государственной власти;
- обеспечения механизма парламентского контроля за деятельностью правительства, вплоть до возможности отставки последнего;
- обеспечения права вето главы государства на законодательный акт, принятый парламентом, и возможность роспуска парламента;
- обеспечения права парламента на отрешение президента от должности в предусмотренных законом случаях;
- гласность и публичность (все принимаемые правовые акты должны быть опубликованы, важнейшие нормативные акты должны обсуждаться народом, деятельность государственных органов должна быть открыта для контроля и критики общественности);
- демократизм (все субъекты и члены гражданского общества должны знать об акциях государства и принимать в них активное участие — выборы, обсуждение и принятие законов на референдуме и т.д.);
- децентрализация (закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов);
- политический плюрализм (свобода политических мнений, деятельности различных политических и иных партий и движений);
- законность (требование строгого, точного и неукоснительного соблюдения и исполнения всеми государственными органами и должностными лицами всех правовых актов);
- подотчетность (обязательность отчета нижестоящего органа вышестоящему);
- высокий профессионализм и этика государственных служащих (определенные требования к этой категории работников закреплены в таком международном документе, как Кодекс поведения должностных лиц (1975 г.), а в российской практике нашли отражение в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 “Общие принципы служебного поведения государственных служащих”).

Некоторые ключевые понятия темы

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации — законодательные (представительные) органы государственной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, предусмотренные конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов).
Законодательная власть — это совокупность полномочий по изданию законов, а также система государственных органов, осуществляющих эти полномочия.
Исполнительная власть — это непосредственно обеспечивающая применение норм права публичная власть, на которую возлагается функция исполнения принимаемых законодательной властью (парламентом) законов.
Государственное управление — это вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти; это представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Министерство Российской Федерации — это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Администрация предприятия {учреждения) — это орган, на который в соответствии с законодательством возложены функции оперативного управления предприятием, учреждением (подразделением), независимо от их вида, формы собственности и хозяйствования (руководитель, его заместители, совет предприятия, правление или другие органы, которым делегированы права по управлению предприятием, учреждением, подразделением).
Правоохранительные органы — это учреждения (или должностные лица), которые согласно закону обязаны и вправе защищать права, законные интересы участников общественных отношений, общества и государства в целом и обеспечивать законность и правопорядок.
Суд — это орган государства, осуществляющий правосудие в форме разрешения уголовных, гражданских и административных дел в установленном законами данного государства процессуальном порядке с целью обеспечения конституционных устоев, охраны законных прав и интересов граждан и организаций.
Судебная власть — это совокупность полномочий по осуществлению правосудия, то есть полномочий по рассмотрению и разрешению различных дел, в порядке, установленном процессуальными нормами.
Суд присяжных — это вид суда, в состав которого, кроме постоянных (коронных) судей, решающих вопросы права (квалификация преступления, мера наказания), входит отдельная коллегия присяжных заседателей (непрофессиональных судей), решающих вопросы факта (виновен ли подсудимый, обоснован ли иск), при этом судебный приговор выносится на основании вердикта присяжных.
Инстанция — это определенная ступень в управленческой иерархии, на которой находится какое-либо учреждение по отношению к выше- и нижестоящим учреждениям той же системы.
Номенклатура — это должностные лица, назначаемые властями, правящий слой, господствующий в бюрократической системе управления.
Оперативное управление (оперативное планирование, оперативный учет и оперативный контроль) — это управление текущими делами; это совокупность мер, позволяющих воздействовать на конкретные отклонения от установленных заданий производства.
Персонал управления — это персонал организации, осуществляющий непосредственное руководство управляемым объектом, выработку необходимых решений и подготовку информации.
Административный процесс — деятельность государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуальных административных дел, а также по применению мер административного принуждения.

Контрольные вопросы

1. Теория разделения властей государства и ее социально- политическое значение.
2. Понятие государственного аппарата и государственного механизма.
3. Виды органов государственной власти по функциональному принципу.
4. Задачи и полномочия органов государственной власти.
5. Нормативно-правовые акты, устанавливающие объем компетенции органа государственной власти.
6. Органы, осуществляющие государственную власть на федеральном уровне.
7. Зарождение и развитие идеи разделения властей.
8. Система “сдержек и противовесов” властей в современном государстве.
9. Законодательная власть в современном государстве.
10. Исполнительная власть в современном государстве.
11. Судебная власть в современном государстве.
12. Принципы организации и деятельности механизма государства.
13. Органы государственной власти и особенности органов местного самоуправления.